שלטון החוק בישראל נוכח האיום על הדמוקרטיה

אך מהו עקרון שלטון החוק? יש לו, בישראל כמו באנגליה, מובן רחב: שלטון החוק הוא שלטון המשפט, כלומר, לא רק שלטון החוקים היוצאים מן הכנסת, אלא שלטון של כל כללי המשפט.

ומה הם כללי המשפט? מקובל לדמות את המשפט לפירמידה המורכבת משכבות, אחת על גבי השנייה, ובכל שכבה סוג אחר של כללי משפט. כלל בשכבה מסוימת אינו יכול לסתור כלל בשכבה גבוהה יותר. בראש הפירמידה ניצבת החוקה (בישראל, עד כה, חוקי־יסוד); מתחת לחוקה נמצאת שכבה עבה של חוקים המתקבלים על ידי הרשות המחוקקת (בישראל — הכנסת); למטה ממנה יש שכבה עבה עוד יותר של תקנות, צווים וחוקי־עזר מטעם הרשות המבצעת (על פי רוב שרים ורשויות מקומיות); ובשכבה נמוכה יותר — פסקי דין של הרשות השופטת (כלומר, בתי המשפט). כל אלה נכללים בעיקרון של שלטון החוק.

שלטון החוק כולל גם מקורות משפט נוספים, בעלי חשיבות משנית מבחינה מעשית: בעיקר, משפט עברי (כגון בענייני נישואין) ומשפט בינלאומי (הכולל את המשפט ההומניטרי ואת האמנות הבינלאומיות שישראל הצטרפה אליהן — למשל, האמנה בדבר השמדת עם).

אף כי הדיוק מחייב לדבר על שלטון המשפט, שלטון החוק הוא ביטוי שהיכה שורשים בישראל, ולכן אפשר להשתמש בו, וגם אני אשתמש בו, ובלבד שיהיה ברור שהוא כולל את כל כללי המשפט.

יש תחומים רחבים וחשובים בחיי כל אדם שבהם אין דריסת רגל לשלטון החוק. בתחומים אלה כל אדם רשאי לנהוג כרצונו, ובלבד שלא יפגע בזכויות של אדם אחר או באינטרס חשוב של הציבור. בין היתר, כאלה הם, כפוף לחריגים, מערכת היחסים שבין בני זוג, בין הורים לילדיהם, בין ידידים אישיים, בין חברים לעבודה, בין שכנים. בהתאם לכך, אדם רגיל ("נורמטיבי") יכול בדרך כלל לנהל את יומו, כל ימי חייו, כאדם שומר חוק, בלי להתחכך בשלטון החוק.

עם זאת, המשפט מסדיר תחומים רחבים וחשובים בחיי כל אדם באמצעות כללים, רבים מספור, הקובעים מה מותר ומה אסור. הוא מתפצל, כמו עץ עבות, לענפים. העיקריים שבהם הם אלה:

המשפט האזרחי, המסדיר את היחסים בין אדם לאדם (למשל, יחסי מסחר ויחסי עבודה);

המשפט הפלילי, המטיל איסורים על צורות שונות של התנהגות פוגענית (בעיקר כדי לשמור על הסדר הציבורי, הביטחון האישי וזכויות אדם מסוימות, למשל שלמות הגוף);

המשפט הציבורי, המתפצל בעצמו לשניים:

המשפט החוקתי: הקובע את מהות המשטר, ערכי היסוד של המדינה, הרשויות המרכזיות והיחסים ביניהן;

המשפט המנהלי: המסדיר את היחסים שבין הרשויות לבין כל אדם במדינה.

כל אחד מענפים אלה מתפצל לענפי־משנה רבים. לדוגמה, המשפט האזרחי מתפצל לדיני חוזים, דיני נזיקין, דיני מקרקעין, דיני משפחה, דיני עבודה ועוד. כל אחד מתחומים אלה מוסדר בעיקר באמצעות דברי חקיקה והלכות פסוקות.

1. דברי חקיקה

שלטון החוק בנוי, בראש ובראשונה, על חוקי־היסוד (שיש להם מעמד של חוקה) ועל החוקים הרגילים, שגם אלה וגם אלה נחקקים על ידי הכנסת. יש בהם חוקים המתייחסים לציבור מסוים (למשל, חוק לשכת עורכי הדין), ויש חוקים המתייחסים לכלל הציבור (כמו פקודת מס הכנסה וחוק העונשין). זאת החקיקה הראשית.

אך שלטון החוק כולל גם חקיקת משנה (תקנות, צווים וחוקי־עזר), המתקבלים על ידי רשויות שלטון רבות, כל אחת בתחום שעליו היא מופקדת, בדרך כלל לצורך ביצוע אותו חוק. כאלה הן, לדוגמה, תקנות התעבורה, שהותקנו על ידי שר התחבורה, לפי הסמכה מפורשת שקיבל בפקודת התעבורה, והן מסדירות בפרטי פרטים את התנועה בדרכים (לדוגמה, צורות התמרורים המוצבים בדרכים ואת מהירות הנסיעה המותרת). מספר הכללים שנקבעו בחקיקת משנה עצום ורב, עשרת מונים ממספר הכללים שנקבעו בחוקים. לדוגמה, תקנות התעבורה מונות כ־600 תקנות. חקיקת המשנה היא מרכיב חשוב של שלטון החוק.

2. הלכות פסוקות

התפקיד הראשי של בית משפט הוא להכריע בסכסוך שהובא לפניו. אך תוך כדי כך הוא עשוי ליצור כללי משפט חדשים, שמקובל לקרוא להם הלכות פסוקות. גם הלכות אלה, רבות מספור, נכללות בשלטון החוק, אם כי במעמד נמוך יותר מן המעמד של דברי חקיקה.

בית המשפט יוצר הלכות חדשות באמצעות שתי דרכים עיקריות: פרשנות חקיקה או יצירה מקורית.

2.1 פרשנות חקיקה

בית המשפט מפרש חוק כדי להחליט אם הוא חל, וכיצד הוא חל, במקרה שלפניו. האם, למשל, מס שמוטל על בעלים של ׳בית׳ מוטל גם על בעלים של ׳צריף׳ או ׳קרוון׳? לעיתים קרובות הפרשנות קלה והתשובה ברורה. אך לעיתים היא קשה והתשובה מסופקת. למשל, האם לפי החוק המס מוטל גם על בית ריק מיושביו הממתין להריסה? כך בייחוד כאשר החוק משתמש בביטויים עמומים, כמו ׳צדק׳, ׳רשלנות׳, ׳תום לב׳ או ׳שיקול דעת׳.

הפרשנות עשויה ליצור כלל משפטי חדש. לדוגמה, כאשר החוק מטיל איסור מסוים על שימוש ב׳כלי רכב׳, ייתכן שתתעורר השאלה האם האיסור חל גם על אופנוע, קלנועית, אופניים חשמליים? התשובה אינה ברורה. ייתכן שהבעלים של קלנועית, או אף המשטרה, עשויים להניח שקלנועית אינה ׳כלי רכב׳ ויתנהגו בהתאם לכך. אך אם בית המשפט קובע באמצעות פרשנות שקלנועית היא ׳כלי רכב׳, נוצר כלל משפטי שמחייב כל בעל קלנועית. אפשר לומר שזהו כלל משתמע, או כלל נגזר, או כלל־משנה, לכלל שנקבע בחוק.

2.2 יצירה מקורית

בית המשפט יוצר גם כללים מקוריים בעניינים שבהם אין עדיין כלל שנקבע בחקיקה. יש לא מעט עניינים כאלה. יש עניינים שבהם הכנסת מכירה בכך שהעניין דורש מומחיות וניסיון המצויים בידי בית המשפט; לעיתים היא אינה מתפנה כדי לקבוע כללים רבים בעניינים מורכבים; וקורה שהיא אינה מודעת לצורך לקבוע את הכלל בעניין מסוים; ולעיתים היא נמנעת מלקבוע כלל בעניין מסוים, למשל בשל שיקולים או אילוצים פוליטיים, ומניחה לבית המשפט לקבוע את הכלל. במקרים כאלה, כאשר בית המשפט נדרש להכריע בסכסוך, הוא עשוי (ולעיתים נאלץ) ליצור כלל מקורי. זהו, מאז ומתמיד, אחד התפקידים של בית המשפט, בידיעה ובהסכמה של הכנסת.

הנה דוגמה. בשנת 1965 בית המשפט העליון יצר את הלכת השיתוף בנכסים של בני זוג. הלכה זאת קובעת כי בדרך כלל, אם אין הוכחה לכוונה אחרת, הנכסים שהמשפחה צברה שייכים לשני בני הזוג בחלקים שווים, גם כאשר האישה הייתה עקרת בית, ללא הכנסה מעבודה, והנכס נרכש מהכנסות הבעל, מעבודה או מעסק, ואף נרשם על שמו בלבד. הלכה זאת חשובה מאוד גם מבחינה עקרונית וגם מבחינה מעשית. אך הכנסת לא חוקקה אותה עד אז, וספק אם הייתה מחוקקת אותה מאוחר יותר. קורה לא אחת שהכנסת נמנעת מקביעת כלל ראוי ורצוי רק משום שמיעוט בקואליציה הממשלתית מתנגד לכך. בית המשפט נדרש למלא את החסר.

תחום חשוב במיוחד, המוסדר בעיקר באמצעות הלכות פסוקות ולא באמצעות חקיקה ישירה, הוא אופן התנהלות רשויות השלטון בהפעלת הסמכויות שהוקנו להן בחוק. סמכויות אלה רבות ועצומות, מופעלות על ידי רשויות רבות מספור, והן משתרעות כמעט על כל תחומי החיים של כל אדם. כיצד, למשל, יש לגבות מיסים, להסדיר את התנועה בדרכים, למנות אדם למשרה ציבורית, לחלק תמיכות כספיות, לתת רישיונות, לעצור אדם או לפזר הפגנה? על פי רוב החוק מקנה לרשות מסוימת סמכות מסוימת בלשון כללית, למשל סמכות לשר האוצר להפקיע מקרקעין לצורכי ציבור, אך אינו קובע כיצד הרשות תפעיל את הסמכות. למשל, האם מותר לרשות לתת, למנוע, או לבטל רישיון יבוא סחורה לישראל תוך התחשבות בהשתייכות פוליטית, בדת, בנטייה מינית? ברוב המקרים המחוקק אינו נותן תשובה. הוא משאיר את התשובה בידי בית המשפט.

בית המשפט, תחילה באנגליה ובעקבותיו בישראל, קבע מערכת ענפה של הלכות המסדירות את ההתנהלות של רשויות שלטוניות. הנה רשימה (שאינה ממצה) של הלכות כאלו (כללי סמכות): אסור לרשות לחרוג מגבולות הסמכות או להפר תנאים שנקבעו בחוק; עליה להימנע מהפעלת הסמכות במקרה שבו היא נמצאת במצב של ניגוד עניינים בין האינטרס הציבורי לבין אינטרס פרטי; חובתה להפעיל את הסמכות רק למטרה שהחוק ביקש לקדם, למשל, רק למטרות חינוך בהפעלת סמכות לפי חוק חינוך ממלכתי; אסור לה להתחשב בשיקולים זרים, כלומר שיקולים שאינם שייכים לעניין הנדון, כגון שיקולים מפלגתיים במתן תמיכה כספית; היא נדרשת לבסס כל החלטה על תשתית סבירה של נתונים, להבדיל מדעות קדומות או שמועות פורחות באוויר; עליה להפעיל את הסמכות באופן שוויוני, ולא להפלות אדם, למשל, מחמת דת, לאום, ארץ מוצא, מגדר או נטייה מינית; כאשר היא עומדת לפגוע בזכותו של אדם, היא חייבת לתת לו הזדמנות נאותה להעלות את טענותיו בפניה; הפגיעה באזרח צריכה להיות במידה שאינה עולה על הנדרש. לדוגמה, אל למשטרה להוציא צו סגירה למועדון לילה בגלל מוזיקה רועשת, שכן אפשר להסתפק בצו להפסקה או החלשה של המוזיקה; והיא אמורה להימנע מקבלת החלטה בלתי סבירה באופן קיצוני, למשל מינוי אדם ללא כל הכשרה ברפואה למשרת רופא מחוזי. החלטה שלטונית המפרה אחת מהלכות אלו מקימה עילה לביקורת שיפוטית, ומסמיכה את בית המשפט לבטל את ההחלטה או לתת סעד אחר שהולם את נסיבות המקרה.

הנה, להמחשה, מקרה כזה מאמצע שנות ה־80. יהודי, שהתגורר בצרפת, והואשם ברצח של מוסלמי, נמלט לישראל. צרפת ביקשה את הסגרתו, בהתאם לאמנת הסגרה בין שתי המדינות, כדי שיעמוד לדין פלילי בצרפת. אך שר המשפטים סירב, בין היתר בגלל לחץ שהופעל עליו מצד גורמים מחוץ למשרד המשפטים. בעתירה שהוגשה לבג"ץ, השר נתן נימוק לסירוב: בבתי הסוהר בצרפת, כך טען, כלואים אסירים מוסלמים רבים, ואם יוסגר, קיים חשש שהם יתנכלו לחייו על רקע לאומני או כנקמת דם. אכן, שר המשפטים רשאי למנוע הסגרה במקרה של סכנת חיים. אך בית המשפט הסתמך על ההלכה הקובעת שאין להפעיל סמכות אלא על בסיס תשתית סבירה של נתונים, ושאל את השר מה התשתית לחשש במקרה זה. כפי שהתברר בעת הדיון, החלטת השר התבססה רק על השערה או שמועה. בית המשפט פסק שאין זו תשתית מספיקה להחלטה. "החלטה" אמר בית המשפט, "חייבת להיות בכל מקרה, תוצאה של בדיקה עניינית, הוגנת ושיטתית [...] שיקולים כבדי משקל אינם יכולים להתבסס על השערות שאינן מעוגנות בנתונים בדוקים". כיוון שכך, בית המשפט ביטל את החלטת השר, והוסיף כי השר לא יוכל לקבל החלטה חדשה במקרה זה אלא לאחר שתיערך בדיקה כזאת. סוף המקרה מעיד על ראשיתו. בהתאם לפסק הדין, שר המשפטים שלח עובד בכיר של המשרד לצרפת, כדי לברר את המצב בבתי הסוהר, והוא חזר עם תשובה ברורה: אין סיכון מיוחד. וכיוון שלא היה נימוק אחר לסירוב, השר חתם על צו ההסגרה.

לסיכום, ההלכות שבית המשפט קבע בפסקי הדין, בדרך של פרשנות או כיצירה מקורית, אף הן חלק חשוב של שלטון החוק. כפי שבית המשפט אמר: "בלא ציות לפסקי דין של בתי המשפט מתערער עקרון שלטון החוק והמשפט, והחברה מתפוררת. איש הישר בעיניו יעשה. והמרחק בין שלטון המשפט והאנרכיה הוא כחוט השערה".

מקובל בישראל, כמו בדמוקרטיות אחרות, כי שלטון החוק מטיל שתי חובות עיקריות: הראשונה — חובת ציות לכללי המשפט, חובה זו, אפשר לומר, היא שלטון החוק במובן הצר, ומכנים אותה גם שלטון החוק הפורמלי; השנייה — חובת שמירה על ערכי הדמוקרטיה, והיא שלטון החוק במובנו הרחב, המכונה גם שלטון החוק הערכי או המהותי.