מחשבות על ממשל
ג'ון אדמס
1776
באביב 1776, עוד לפני ההכרזה על עצמאותה של ארצות הברית, קיבל ג'ון אדמס פנייה מחברי בית המחוקקים של קרוליינה הצפונית לייעץ להם כיצד לחבר חוקה חדשה למושבה. אדמס, לימים נשיאה השני של ארצות הברית, היה באותה העת נציג מטעם מסצ'וסטס בקונגרס הקונטיננטלי וממנהיגי הסיעה שדחפה לעצמאות. תגובתו, שיצאה בדפוס תחת הכותרת "מחשבות על ממשל", הופצה ונקראה בכל 13 המושבות שעמדו בקרוב להפוך למדינות, ועסקו באופן פעיל בכתיבת חוקות ובתכנון שיטות ממשל חדשות.
המבנה שאדמס הציע — רשות מבצעת, רשות שופטת ורשות מחוקקת המחולקת לשני בתים — נועד במפורש ליצור מערכת של איזונים ובלמים שתמנע מאדם או מגוף בודד לזכות בכוח רב מדי. מבנה זה, שאומץ בידי רוב מדינות האיחוד והשפעתו ניכרת גם בחוקת ארצות הברית שנכתבה כעבור כעשור (1787), נסמך על התרבות הפוליטית האנגלית והפך לאחד מסימני ההיכר של שיטת הממשל האמריקאית. שיטת ממשל זו שעליה ממליץ אדמס מדגישה את עליונות החוק והינה רפובליקנית בבסיסה. היסוד הדמוקרטי של ייצוג נאמן של האינטרסים והדעות של כל חלקי הציבור קיים בה במפורש, אך בהיותה רפובליקנית, הוא מוגבל לבית התחתון של הרשות המחוקקת ונתון בסד פרוצדורלי של איזונים ובלמים הכולל, למשל, זכות וטו של המושל. חשיבותו של המסמך, אפוא, היא לאו דווקא בפרטי התוכנית המוצעת, אלא בהנחת הקווים הכלליים ובהתוויית רוחה של שיטת השלטון האמריקאי בחודשים שלקראת הכרזת העצמאות.
***
אם נמצאתי ראוי למשימה ליצור תוכנית לממשל במושבה, בקשתך מחמיאה לי, ואני נענה לה בשמחה גדולה; כי הואיל והמדע הנעלה של הפוליטיקה הוא מדע של אושר החברה, והיות שתועלוֹת החברה תלויות לגמרי במבנים חוקתיים, שהם על פי רוב מוסדות המתקיימים דורות רבים, אין עיסוק רצוי יותר לרוח שוחרת־הטוב מלחקור מהי החוקה הטובה ביותר.
אלכסנדר פופ החמיא מדי לרודנים כשאמר:
השוטים מתווכחים על צורות השלטון.
יש אחד העולה על כולם, והוא — ניהול נכון.
אין טעות גדולה מזו. אבל המשוררים קוראים היסטוריה על מנת ללקט ממנה פרחים, לא פירות; הם קשובים לגחמות הדמיון, לא להשלכות של מוסדות חברתיים. אין דבר ודאי יותר בהיסטוריה של האומות ובטבע האדם מכך שצורות ממשל מסוימות מותאמות יותר מאחרות לניהול ראוי.
עלינו לבחון מהי תכליתו של ממשל בטרם נחליט לגבי צורת הממשל הטובה ביותר. בעניין זה יסכימו כל התיאורטיקנים של המדינה, שתכלית הממשל היא אושרה של החברה, כשם שהתיאולוגים והפילוסופים של המוסר יסכימו כולם שתכלית האדם היא אושרו של היחיד. מעיקרון זה נובע שצורת הממשל שתעניק רווחה, נוחות, ביטחון — או במילה אחת אושר — למספר האנשים הרב ביותר ובמידה הרבה ביותר, היא הטובה ביותר.
כל החיפושים הרציניים אחר האמת — עתיקים כחדשים, של עובדי אלילים ושל נוצרים — יצאו בהכרזה שאושרו של האדם כמו גם גאוותו טמונים במידות הטובות. קונפוציוס, זרתוסטרא, סוקרטס, מוחמד, וזאת עוד בלי להסתמך על מורים קדושים באמת, מסכימים על כך.
אם יש אפוא צורת ממשל שהעיקרון והיסוד שלה הם המידות הטובות, כלום לא יכיר כל אדם פיכח בכך שהיא מותאמת לקדם את אושרו של הכלל טוב יותר מכל צורת ממשל אחרת?
רוב הממשלים מיוסדים על פחד — אך פחד הוא רגש שפל וגס כל כך, וגורם לאנשים שליבם נכנע לו להיות טיפשים ואומללים כל כך, עד שלא סביר שהאמריקאים יסכימו למוסד פוליטי כלשהו שמבוסס על פחד.
כבוד הוא דבר בהחלט קדוש, אבל בסולם המצוינוּת המוסרית הוא נחשב פחות מהמידות הטובות. למעשה הוא כלול בהן, ולכן אינו מתיימר כמוהן להיות מסד של מבנה שלטוני שיתרום לאושר האנושי.
בבסיס כל ממשל עומדים עיקרון או רגש כלשהם בלבבות האנשים. ומכאן שהעקרונות הנאצלים ביותר והרגשות הנדיבים ביותר של טבענו הם בעלי הסיכוי הטוב ביותר לקיים את דגמי הממשל הנאצלים והנדיבים ביותר.
צריך להיות אדיש ללעגם של אנגלים בני זמננו כדי להזכיר בנוכחותם את השמות סידני, הרינגטון, לוֹק, מילטון, נדהאם, נוויל, בֶּרנֵט והוֹדלי. נדרש לא מעט אומץ להודות שקראת אותם. אולם מצבה האומלל של ארצנו בעשר או ב־15 השנים האחרונות הזכיר לי תכופות את עקרונותיהם ואת טיעוניהם. אלה ישכנעו כל נפש ישרה, שאין ממשל טוב אלא ממשל רפובליקני; שהדבר היחיד בחוקה הבריטית שיש לו ערך הוא בעל אופי רפובליקני; כי עצם ההגדרה של רפובליקה הוא "שלטון של חוקים, ולא של אנשים". וכשם שרפובליקה היא הטובה שבצורות הממשל, כך אותו סידור מסוים של הסמכויות בחברה, או במילים אחרות, אותה צורת ממשל המותאמת באופן הטוב ביותר להבטיח את ביצוע החוקים ללא משוא פנים ובמדויק, היא הטובה שברפובליקות.
יש מִגוון בלתי נדלה של רפובליקות, כי הצירופים האפשריים של הסמכויות בחברה נתונים לווריאציות אין ספור.
הואיל וממשל טוב הוא שלטון של חוקים, כיצד עליכם לחוקק את חוקיכם? בחברה גדולה, המאכלסת ארץ רחבת ידיים, מן הנמנע שהכול יתאספו לחוקק חוקים יחד. הצעד ההכרחי הראשון יהיה אפוא להאציל את סמכות הרבים על מעטים מבין החכמים והטובים ביותר. אבל על סמך אילו כללים תבחרו את נציגיכם? עליכם להסכים על מספרם ועל כישוריהם של האנשים שייהנו מן הזכות לבחור, או להצמיד זכות מיוחדת זו לתושבים שבבעלותם שטח אדמה מסוים.
הקושי הרב ביותר נעוץ באופן שבו יש לכונן אסיפת נבחרים כזאת, ולשם כך יש לפעול במרב הזהירות. עליה לשקף בזעיר אנפין אך במדויק את הציבור בכללותו. עליה לחשוב, להרגיש, לדון ולפעול כמוהו. על מנת שיהיה לאסיפה זו אינטרס לעשות צדק בקפידה ובכל עת שהיא, עליה לתת ייצוג שווה, כלומר: אינטרסים בעלי משקל שווה בקרב הציבור צריכים להיות מיוצגים באופן שווה באסיפה. יש לפעול בזהירות רבה על מנת להוציא זאת לפועל ולמנוע בחירות לא הוגנות, מוטות או מושחתות. ואולם הֶסדרים אלה מוטב להסדיר בתקופה רגועה יותר מימים אלה, והם יופיעו מעצמם באופן טבעי כאשר כל סמכויות הממשל יהיו נתונות בידי ידידי העם. לעת עתה, הדרך הבטוחה ביותר תהיה להתנהל בכל אופני הפעולה הנהוגים שהציבור התרגל להכיר.
לאחר שתשיגו את ייצוג העם באסיפה אחת נשאלת השאלה: האם להותיר בידי גוף זה את כל סמכויות הממשל — חקיקה, ביצוע ושפיטה? לדעתי, עַם שכל שלטונו נתון בידי אסיפה אחת לא יוכל להישאר חופשי לאורך זמן, ולעולם לא יהיה מאושר. אני מבסס את דעתי על הסיבות הבאות:
1. אסיפה יחידה מועדת לכל המגרעות, השיגיונות והחולשות של היחיד. היא נתונה למצבי רוח, לסערות רגש, לפרצי התלהבות, לדעות מוטות, ולכן מניבה פתרונות נמהרים והכרעות נטולות היגיון. על מנת לתקן את כל הטעויות הללו ולמלא את החסָרים, נחוצה סמכות מרסנת כלשהי.
2. אסיפה יחידה נוטה להיות רודפת בצע, ועם הזמן היא לא תהסס לפטור את עצמה מהחובות שתטיל בלא נקיפות מצפון על בוחריה.
3. אסיפה יחידה נוטה להיות שאפתנית יותר ויותר, ולא תהסס בבוא הזמן להצביע בעד הארכת כהונתה לצמיתות. זה היה אחד הליקויים של הפרלמנט הארוך, אך בעיקר בהולנד, שבה חברי האסיפה האריכו את תקופת כהונתם תחילה משנה לשבע שנים, אחר כך לכל החיים, וכמה שנים אחר כך קבעו שכל מושב שיתפנה באסיפה בעקבות מוות או מכל סיבה אחרת יאויש בידי אחד מהם, בלי לפנות כלל אל הבוחרים.
4. אסיפת נבחרים, אף שהיא גוף כשיר ביותר ונחוץ בתכלית כזרוע של הרשות המחוקקת, אינה מתאימה להחזיק בסמכויות הביצוע, משום שחסרות לה שתי תכונות חיוניות: חשאיות ויעילות.
5. אסיפת נבחרים כשירה אף פחות להחזיק בסמכות השיפוט, שכן היא גדולה מדי, איטית מדי ולא בקיאה די הצורך בחוקים.
6. אסיפה יחידה שכל סמכויות השלטון בידיה, תחוקק חוקים שרירותיים לטובת חבריה, תוציא לפועל בשרירות לב לטובת חבריה ותפסוק לטובתם בכל המחלוקות.
אך האם יש להפקיד את סמכות החקיקה כולה בידי אסיפה אחת? רוב הסיבות שמניתי לעיל מוכיחות גם שראוי לכונן סמכות חקיקה מורכבת יותר. נוכל להוסיף לזה, שאם סמכות החקיקה תהיה כולה בידי אסיפה אחת, ואילו סמכות הביצוע בידי אסיפה אחרת או בידי אדם יחיד, שתי הסמכויות יתנגשו ויחלישו זו את זו, והתחרות תסתיים במלחמה שבה החזק יותר יתפוס בכוח את הסמכויות כולן, הן של החקיקה והן של הביצוע.
במקרה כזה לא תוכל סמכות השיפוט לתווך או לאזן בין שתי הסמכויות המתחרות ביניהן, כי סמכות החקיקה תסכל זאת. דבר זה מעיד גם על ההכרח לתת בידי הסמכות המבצעת זכות וטו על החלטות הסמכות המחוקקת, אחרת האחרונה תכרסם ללא הרף בסמכותה של הראשונה.
על מנת להימנע מסכנות אלה עליכם להקים אסיפה נבדלת, שתתווך בין שני הקצוות של הרשות המחוקקת, הזרוע המייצגת את העם והזרוע שבידיה ניתנה סמכות הביצוע.
תנו לאסיפת הנבחרים, אפוא, לבחור באמצעות הצבעה אסיפה — מבין חבריה או בוחריה או משני הגופים יחדיו — שלמען הבהירות נכנה אותה מועצה. מספר חבריה יהיה כפי שתראו לנכון, נניח 20 או 30, ועליה להיות מסוגלת להפעיל את שיקול דעתה באופן חופשי ועצמאי, ולכן בעלת זכות וטו בתוך הרשות המחוקקת.
לאחר הקמת שני גופים אלה, החיוניים לרשות המחוקקת, עליהם להתכנס ולבחור מושל בהצבעה משותפת; בידי המושל, שאיבד את רוב סמלי השררה הקרויים פררוגטיבות, ייוותר חופש פעולה עצמאי על פי שיקול דעתו, ואף הוא יהיה לחֵלֶק מהרשות המחוקקת. אני יודע שהדבר צפוי לעורר התנגדויות, ואם תראו לנכון, תוכלו למנות אותו לנשיא המועצה בלבד, כמו בקונטיקט: אך היות שתופקד בידיו סמכות הביצוע (בהסכמת המועצה), על המושל להיות, לדעתי, בעל זכות וטו על הרשות המחוקקת. אם יהיה עליו להיבחר מדי שנה, וכך ראוי, יהיו לו תמיד כל כך הרבה כבוד ואהדה לציבור ולנבחריו באסיפה ובמועצה, שאף שהענקתם לו יכולת להפעיל את שיקול דעתו באורח עצמאי, הוא לא ישתמש בה בניגוד לדעתם של שני הבתים אלא לעיתים רחוקות, כשהתועלת הציבורית ברורה, ומקרים שכאלה אכן עתידים לקרות.
בשעת חירום זו של ענייני אמריקה — כשמתוקף חוק של הפרלמנט יצאנו מחסות המלך ולכן אנו משוחררים מנאמנותנו, ונוצר ההכרח לקחת את השלטון לידינו למען ביטחוננו המיידי — יש לבחור מושל, סגן מושל, מזכיר, גזבר, שגריר ותובע כללי בהצבעה משותפת של שני הבתים. בחירות אלה וכל האחרות, ובמיוחד בחירת הנציגים לאסיפה ולמועצה, צריכות להיות שנתיות משום שאין בכל מדעי [האדם] אמיתה בדוקה מזו: במקום שבו נפסקות בחירות שנתיות מתחילה עבדוּת.
מבחינה זו על האנשים הגדולים האלה להיות מדי שנה בשנה
נישאים על פני ים החומר כמו בועות,
שעולות, מתנפצות ולאותו הים שבות.
זה ילמד אותם את המידות הטובות של המדינאי — ענווה, סבלנות ומתינות — שבלעדיהן כל בעל שררה נהיה טורף שאינו יודע שובע.
הגדרה זו של התפקידים הבכירים במדינה תספיק לעת עתה, אך אם יתברר מניסיון שאינה יעילה, תוכל הרשות המחוקקת לפתח שיטות אחרות, אם באמצעות בחירות מקרב הציבור הכללי, כמו בקונטיקט, ואם על ידי הארכת תקופת הכהונה של בעל התפקיד לשבע שנים או לשלוש שנים או לכל ימי חייו, או לבצע כל שינוי אחר שהחברה תמצא כמועיל לרווחתה, לביטחונה ולחירותה, או במילה אחת — לאושרה.
רבים מצדדים בסֶבֶב של כל בעלי התפקידים — גם של הנציגים באסיפה ובמועצה — ומנמקים זאת בטיעונים רבים המתקבלים על הדעת. בלא ספק יש לדבר יתרונות מרובים, ואם יש בחברה די אנשים מתאימים כדי לאייש את המשרות הפנויות הרבות שסבב מינויים כזה ייצור, איני רואה כל סיבה להתנגד לו. אפשר להתיר לאנשים אלה לכהן במשך שלוש שנים ולאחר מכן לאסור עליהם לכהן במשך שלוש שנים, או לכל תקופה אחרת, קצרה יותר או ארוכה יותר.
כל שבעה או תשעה חברים במועצה המחוקקת יוכלו להוות מניין חוקי, שיתנהל כמו ועדה מייעצת, על מנת לייעץ למושל כיצד להפעיל את סמכויות הזרוע המבצעת ובכל פעולות המדינה.
על המושל להיות מפקד המיליציה ומפקד כל הצבאות. סמכות החנינה צריכה להיות בידי המושל והמועצה.
על המושל להציג כמועמדים ולמנות את כל השופטים ובעלי המינויים האחרים, אזרחיים כצבאיים, על פי עצת המועצה ובהסכמתה, אלא אם כן תעדיפו ממשל עממי יותר; במקרה כזה ניתן לבחור את כל בעלי המינויים, האזרחיים והצבאיים, בהצבעה משותפת של שני הבתים, או (אם תרצו לשמר את העצמאות והמעמד של כל אחד מן הבתים) בהצבעה בבית אחד והסכמת הבית האחר. השריפים ייבּחרו על ידי בעלי הנחלות במחוזות — וכמוהם גם רַשָּׁמֵי המקרקעין והפקידים המחוזיים.
כל בעלי המשרות יקבלו כתב הסמכה כתוב בכתב ידו של המושל וחתום בחותם של המושבה.
מעמדו ויציבותו של הממשל על כל זרועותיו, המוסריוּת של הציבור וכל תועלוֹת החברה תלויים כל כך בעשיית צדק ביושר ובמיומנות, שיש להפריד את סמכות השיפוט הן מסמכות החקיקה והן מסמכות הביצוע ולעשותה בלתי תלויה באף אחת מהן, על מנת שתוכל לרסן את שתיהן כשם שעליהן לרסן אותה. על כן על השופטים להיות תמיד בעלי השכלה וניסיון במשפטים, אנשים מוסריים למופת, בעלי סבלנות מרובה, שלוות נפש, קור רוח ותשומת לב. אסור שדעתם תתבלבל בגלל אינטרסים מתנגשים; אסור שיהיו תלויים בשום אדם או בגוף כלשהו. לשם כך עליהם להחזיק בכהונתם לכל ימי חייהם; במילים אחרות, עליהם להתמנות לתפקיד בתקופה שבה הם מפגינים התנהגות ראויה, ויש לקבוע ולהגדיר את משכורותיהם בחוק. בגין התנהגות בלתי ראויה, בית הנבחרים — חבר המושבעים הגדול של המושבה — ידיח אותם במעמד המושל והמועצה, ושם יינתנו להם הזמן וההזדמנות ללמד סנגוריה על עצמם. אם יורשעו, יש להרחיקם מתפקידם ולהשית עליהם עונשים נוספים ככל שתמצאו לנכון.
חוק מיליציה — המחייב לספק נשק ותחמושת לכל הגברים פרט ליוצאים מן הכלל מעטים ביותר, מלבד מקרים של מַצפּון; לאמן אותם במועדים מסוימים; לספק למחוזות, לעיירות ולאזורים קטנים אחרים מחסני תחמושת ציבוריים וכלים להקמת ביצורים וכן תוכניות מסודרות כלשהן לשינוע האספקה בעקבות המיליציה, כשאנשיה יוצאים להגן על ארצם מפני פלישות פתע; ולספק למחוזות מסוימים תותחי שדה, פלוגות תותחנים ואולי גם כמה גדודים של פרשים קלים — חוק כזה הוא תמיד בגדר מדיניות חכמה, ובנסיבות שארצנו נתונה בהן כעת — הוא מחויב המציאות.
חוקים להקניית השכלה רחבה לצעירים, במיוחד לבני המעמדות הנמוכים, הם דבר חכם ומועיל עד כדי כך ששום הוצאה למטרה זו לא תיחשב בזבזנות בעיני אדם הומני ונדיב לב.
עצם הזכרתם של חוקי צנע גורמת לאנשים לחייך. איני יודע אם בני ארצנו ניחנו בחוכמה ובמידות טובות די הצורך כדי לציית להם. אך הם עשויים לקדם מאוד את אושרו של הציבור ולחסוך כל כך בהוצאות, עד שנוכל להמשיך את המלחמה הזאת לעד. חסכנות היא מקור הכנסה גדול, נוסף על כך שהיא מרפאת אותנו מהבלים, מקלוּת ראש ומגנדרנות — דברים המערערים את המעלות הנחוצות לגברים לוחמים.
אך האין כל המינויים צריכים להיות בשמו של המלך? לא. למה לא יהיו מנוסחים בלשון זו: ״מאת מושבה זו וזו אל מר פלוני, שלום רב״, והמושל הוא שיבחן אותם?
למה לא ינוסחו הצווים — לא בשמו של המלך — אלא בלשון: ״מאת מושבה זו וזו אל השריף״ וגו׳, ויבחן אותם שופט עליון?
למה לא יסתיימו כתבי האישום בנוסחה: ״בעוון פגיעה בשלומה ובמעמדה של מושבה זו וזו״?
חוקה המיוסדת על עקרונות אלה מביאה לציבור ידע ומפיחה בו הכרת ערך עצמי שהופכת את האנשים לחופשיים. נוצרת אווירה של תחרות כללית, והודות לה — טוּב מזג, חברותיוּת, נימוסים ומוסריות נהיים נחלת הכלל. ממשל כזה משׁרה רוממוּת רגש שהופכת את האדם הפשוט לאמיץ ומלא יוזמה. השאפתנות שהוא מעודד הופכת אנשים למפוכחים, מלאי תושייה וחסכנים. ייתכן שתמצאו בהם מידה מסוימת של עידון, אך יותר מזה — יישוב דעת; מעט הנאה, אך הרבה מאוד עסקים; קצת נימוסים ויותר אדיבות. אם תשוו מדינה כזאת לארצות שתחת מרותם של מלך או של האצולה, תדמיינו שאתם בארקדיה או בשדות איליסיום.
אם המושבות יכוננו לעצמן ממשלים בנפרד, יש לאפשר להן חופש מוחלט בבחירת צורותיהם, ואם בכוונתן ליצור חוקה קונטיננטלית, עליה להיות מבוססת על קונגרס שבו ייצוג הוגן והולם של המושבות וסמכות מוגבלת, כעניין שבקדושה, למקרים הבאים: מלחמה, סחר, מחלוקות בין מושבות, דואר והאדמות הבלתי משויכות של הכתר, כפי שקראו להן בעבר.
את המושבות האלה — תחת צורות ממשל שכאלה ובמסגרת איחוד שכזה — לא יצליחו כל מלוכוֹת אירופה לכבוש.
אתה ואני, ידידי היקר, נשלחנו לְעולם החיים בתקופה שגדולי המחוקקים של העת העתיקה היו מייחלים לחיות בה. כמה מעטים מבני הגזע האנושי זכו אי פעם לבחור את צורת הממשל — ולא רק אוויר, אדמה או אקלים — לעצמם או לילדיהם! אימתי, לפני העידן הנוכחי, היו לשלושה מיליון בני אדם סמכות מלאה והזדמנות כה נאה לעצב ולכונן את הממשל החכם והמאושר ביותר שהחוכמה האנושית מסוגלת להמציא? אני מקווה שתנצל את השכלתך המקיפה ואת חריצותך הבלתי נלאית לטובתך שלך ולטובת ארצך, על מנת לסייע לה ביצירת הממשל המאושר מכול ובעיצוב דמותה המעולה של אומה גדולה. אשר לי, אבקש ממך להסתיר את שמי מעין רואה; כי אם ייוודע שמאמץ דל זה שלי הוא, איאלץ לומר על עצמי את מילותיו של ג'ון מילטון האלמותי, מתוך אחת הסונֶטות שלו:
לימדתי את זמני אך זאת: וַתרוּ על הסדים
על פי כלליה הברורים של החירות העתיקה;
ומייד קמה סביבי המולה גדולה פרועה
של ינשופים, קוקיות, חמורים, קופים, כלבים.
קוראים כותבים
אין עדיין חוות דעת.