עיר ומדינה בישראל

מבוא השלטון המקומי בישראל בעשור השביעי: המשכיות ושינוי1

אברהם בריכטה, ערן ויגודה-גדות וגיא פדה

השלטון המקומי בישראל מהווה אתגר לקובעי מדיניות, לראשי רשויות, לגופים וארגונים המעורבים בפעילותו ולא פחות מכך לציבור האזרחים כולו. בעשור השביעי לקיומו מפגין השלטון המקומי בישראל התפתחות מתמשכת והגברת החותם שמותיר על חיי כולנו ובה בעת מצויים בו גם פגמים המצריכים שינוי ותחומים המצריכים חשיבה רעננה ומחודשת התואמת את המאה ה־21.

אחד המאפיינים החיוביים הבולטים הוא החשיבות הפוליטית שמיוחסת להתמודדות בבחירות לרשויות המקומיות. על כל משרה של ראש רשות התמודדו בבחירות בשנת 2008 יותר מארבעה מועמדים (בממוצע). מספר הרשימות שהוגשו בבחירות אלה למועצת הרשות הגיע ליותר מאלפיים ומספר המועמדים שהתמודדו במסגרתן לכאלף ושש מאות. זוהי מגמה מתמשכת בעשור האחרון: בבחירות לרשויות המקומיות ב־1998 התמודדו אלף שבע מאות ארבעים ושתיים רשימות (בריכטה ופדהצור 1998, 139) ובבחירות ב־2003 אלף שש מאות שמונים וארבע. (בריכטה 2005). שש מאות שלושים ושמונה מועמדים התמודדו בכ־150 רשויות מקומיות בבחירות לראשות הרשות ב־2003 ושש מאות ושישים בבחירות ב־2008. זהו מצב שונה בתכלית מזה ששרר למשל בבריטניה – אם הדמוקרטיה המודרנית – עד שנות ה־80 של המאה ה־20. שם בכשליש מהרשויות לא הוצעו כלל מועמדים לבחירה. (Byrne 1986: 100-101).

צמיחתה של מנהיגות מקומית חיונית לתפקודו התקין של הממשל המקומי ולהשתרשותה של דמוקרטיה טריטוריאלית (אלעזר וקלכהיים 1987, 260) ואכן שלטון מקומי פעיל נחוץ לתפקודו של ממשל דמוקרטי, כפי שכתב הפילוסוף הפוליטי פרידריך האייק:

בשום מקום לא פעלה הדמוקרטיה כראוי בלי מידה רבה של ממשל עצמי מקומי... במקום שבו תחום הפעילות של המדינה גדל עד כדי כך שהידע הדרוש נמצא כמעט רק בידי הבירוקרטיה, שם ממילא היוזמה והיצירתיות של האיש הפרטי מתמעטות. (Hayek 1945: 174-175 [תרגום המחברים])

השלטון המקומי מהווה גם מאגר חשוב למנהיגות ומקור למוביליות לשלטון המרכזי. מספר ניכר של נבחרים לשעבר ברשויות המקומיות תופס כיום משרות בכירות במישור הלאומי (למשל: דליה איציק, מאיר שטרית, זאב בוים, יעקב אדרי ומשה כחלון).

עם זאת שיעור ההשתתפות של התושבים בבחירות לרשויות המקומיות נמוך יחסית, למרות שעלה במקצת בהשוואה לשיעור ההשתתפות בבחירות המקומיות ב־2003. שיעור ההשתתפות בבחירות 2008 הגיע לכדי 51.7% לעומת 49.3% בבחירות 2003.

תרשים 1: אחוזי המצביעים בבחירות לרשויות המקומיות בישראל 1950-20082

זהו אמנם שיעור השתתפות נמוך בהשוואה לשיעור ההשתתפות בבחירות הכלליות לכנסת שגם הוא הגיע לשפל של 65.3% בבחירות לכנסת ה־18, שנערכו בפברואר 2009. עם זאת, בהתחשב בכך שבשנת 1978 בוטלה ההצמדה של הבחירות בשלטון המקומי לבחירות לכנסת, עם הנהגת חוק הבחירה הישירה של ראשי הרשויות בבחירות לרשויות המקומיות,3 ובשנת 1993 בוטל השבתון ביום הבחירות לרשויות המקומיות, ההשתתפות של התושבים בקביעת המנהיגות של השלטון המקומי בישראל מצביעה על התעניינות ניכרת בנעשה בשלטון המקומי. שיעור השתתפות זה גבוה יחסית לדמוקרטיות ותיקות כבריטניה ואוסטרליה, בהן שיעור ההשתתפות הממוצע משנות ה־80 עד שנות ה־2000 נסב סביב כ־40% ואף פחות מכך (Byrne 1986, Table 6: 102-103; Rallings, Thrasher & Borisyuk 2003: 68-69; Russell 2004: 1).

גם בבחירות המקומיות ב־2008 נמשכת ואף מתחזקת בצורה ניכרת המגמה החיובית של הגדלת העצמאות של השלטון המקומי מהתלות הפוליטית במפלגות הארציות־לאומיות. בבחירות לרשויות המקומיות ב־2003 השיגו הרשימות המקומיות 52 אחוזים מהמושבים בבחירות למועצת הרשות, ואילו בבחירות ב־2008 הן השיגו 59 אחוזים. (ראו לוח 1) הדומיננטיות של הרשימות העצמאיות בבחירות לרשויות המקומיות ממשיכה אפוא להוות את סימן ההיכר המובהק של הפוליטיקה המקומית בעשור השביעי של השלטון המקומי בישראל. דבר זה מייחד את השלטון המקומי בהשוואה ל"מדינת המפלגות", שהיא סימן ההיכר הבולט של הפוליטיקה במישור הארצי־לאומי. עליית כוחן של הרשימות העצמאיות מסמלת יותר מכול את תהליך ההתנתקות הגובר בין הפוליטיקה המקומית לפוליטיקה הארצית, דבר שמייחד מדינות מפותחות בעלות מסורת דמוקרטית ארוכת ימים.

לוח מספר 1: תוצאות הבחירות למועצת הרשות ביישובים יהודיים ומעורבים על־פי גושים פוליטיים, בשנים 1950-2008 (באחוזים)4

אולם קיימת סתירה יסודית בין הייצוג ברמה המקומית לבין התלות בשלטון המרכזי. מחד, השלטון המקומי אחראי כלפי תושביו. מאידך, אחריותיות (Accountability) והיענות לדרישות וצורכי התושבים (Responsiveness) הן מסממני ההיכר החשובים ביותר של כל רשות מקומית, אך בה בעת אותה רשות מקומית גם תלויה תלות כמעט גמורה בכל מעשיה בשלטון המרכזי.

מדינת ישראל היא אחת המדינות הריכוזיות ביותר בעולם הדמוקרטי. בעשור השביעי לקיומו של שלטון מקומי בישראל השלטון המרכזי עדיין מחזיק בידיו את הרוב המכריע של הסמכויות גם בתחום השלטון המקומי ורואה בשלטון המקומי לא כשותף אלא כסוכן לביצוע פעילויות ומתן שירותים הנחוצים לתושבי המקום. דבר זה מנוגד בחריפות לתהליכים מרכזיים בניהול הממשל והמנהל הציבורי בעולם, תהליכים הקוראים למעבר לדפוסי עבודה שיתופיים (Collaboration) במקום תהליכים סמכותיים (Authoritative) (לדוגמה, Vigoda-Gadot, 2003).

השאיפה לחזק את השלטון המקומי, כדי לחזק את הדמוקרטיה המקומית, מחייבת הענקת אוטונומיה רחבה לשלטון המקומי, הן בתחום הסמכויות והן בהרחבת הייצוג. במסגרת זאת יש לשקול ברצינות לתקן את חוק הבחירה הישירה של ראשי הרשויות, שנחקק בשנת 1978, ולהרחיבו גם לבחירה ישירה של חברי המועצה.

דבר זה מחייב להנהיג ברשויות המקומיות בחירות אזוריות במסגרת שכונות או רְבָעים, שבהם ייבחרו תושבי המקום את נציגיהם למועצת הרשות. בחירה ישירה של נציגים שכונתיים למועצת הרשות תביא להידוק הקשר בין תושבי המקום לנציגיהם ותביא להגברת ההיענות והאחריותיות של חבר המועצה בפני בוחריו. היא גם תביא להגברת ההשתתפות וההתעניינות של התושבים בפוליטיקה המקומית. יתרה מזאת, החלוקה לאזורי בחירה במישור השלטון המקומי עשויה להביא גם לחלוקת המדינה לאזורי בחירה לכנסת. בדרך זו, לפחות חלק מחברי הכנסת ייבחרו על בסיס אזורי־טריטוריאלי ולא לאומי־סקטוריאלי. מגמה כזו עשויה להביא למיתון הסקטוריאליזציה המופרזת בחברה הישראלית ובכך למתן את הפיצול הניכר במערכת הפוליטית הישראלית במישור הלאומי. האִיזוּר עשוי גם לסייע לייתור הפריימריס כשיטת מינוי מועמדים במישור הלאומי מכיוון שהמפלגות הגדולות יוכלו לבחור את נציגיהן במסגרת אזורי הבחירה המקומיים או הלאומיים. דרושה אפוא רפורמה בבחירת הנציגים למועצה של הרשויות המקומיות על־ידי בחירה ישירה של חברי המועצה. ברם, כידוע הסטטוס קוו – הוא הגורם החזק ביותר העומד בפני כל ניסיון של שינוי, ועל כן דרושה תחילתה של רפורמה מתונה בבחירת חברי המועצה בשכונות או רְבָעים וכן דרושה הרחבת האוטונומיה על־ידי הרחבת הסמכויות של השלטון המקומי במספר רשויות מקומיות שייבחרו בקפידה, במסגרת ניסוי, כפי שנעשה בשנות ה־80 וה־90 במדינות סקנדינביה ובהולנד (דרי 1994).

לשלטון המרכזי העוסק בקיום (Being) יש סמכויות מלאות בדין בניהול ענייני המדינה בתחומים המרכזיים של חיינו, כמו הביטחון, מדיניות החוץ והכספים ובתחומים רבים נוספים. ואילו לשלטון המקומי, שעוסק במיוחד בתחום איכות החיים של תושביו (Well Being), אין את הסמכויות שיאפשרו לו לפעול לביסוס ושיפור איכות החיים של תושביו.

הטענה שאין להעניק אוטונומיה רחבה וסמכויות נרחבות לראשי הרשויות ולחברי המועצה מחשש שיגררו את הרשויות המקומיות לניהול בלתי־תקין, לגירעונות ואף לשחיתות אינה מבוססת. להערכתנו, אין לה יותר רלוונטיות בתחום השלטון המקומי מזו שבתחום השלטון המרכזי. כדי למנוע ניהול בלתי־תקין ברשויות המקומיות יש להגביר את הפיקוח על הנבחרים, בעיקר על־ידי הבוחרים – שידאגו להעביר נבחרים שסטו מניהול תקין או מדרך הישר, וכן על־ידי הטלת עונשים חמורים יותר של בתי־המשפט על נבחרים שעברו על חוקי המימון, הבחירות והמנהל התקין וכן להגביר את הפיקוח של מוסדות הביקורת (מבקרי פנים ומבקר המדינה) והעיתונות המקומית. העיתונות המקומית צריכה לעסוק יותר בנושאים ובבעיות הקשורים בניהול הרשות ומוסדותיה.

לתושבי הרשויות המקומיות, כמו גם לאזרחי המדינה, יש עניין רב בפוליטיקה, אך גם חוסר אמון ביכולתו של היחיד – התושב או האזרח – להשפיע על תהליך קבלת ההחלטות. רק חיזוק הדמוקרטיה המקומית עשוי לשנות מצב דברים זה.

לאור אתגרים אלה ואחרים, נולד הרעיון לקבץ אסופה של מאמרים ומחקרים בתחום השלטון המקומי בן־זמננו. נראה לנו כי עם כניסתו לעשור השביעי ראוי לו לתחום כה חשוב ומשמעותי בחייו של כל אזרח במדינה לעלות על שולחן הניתוח האקדמי והמחקרי.

קובץ המאמרים שלפנינו נחלק לשלושה שערים, לפי הנושאים המרכזיים שהמאמרים עוסקים בהם. בשער הראשון, רשימות, מנהיגים ואידיאולוגיות, חמישה מאמרים הדנים במנהיגות וההשתתפות הפוליטית ברשויות המקומיות, תוך התמקדות בבחירות 2008 לרשויות המקומיות.

אחת התופעות שניתן היה לזהות בבירור בבחירות לרשויות המקומיות בשנת 2008, הייתה התחזקותן של הרשימות המתבססות על סדר יום סביבתי/אקולוגי. רשימות אלו הכפילו את כוחן בהשוואה לבחירות 2003. במאמרה, רשימות ירוקות בבחירות לרשויות המקומיות 2008: חידת ההצלחה, בוחנת יעל ישי את גורמי התחזקותן של רשימות אלו. ישי בוחנת ארבעה הסברים שונים למגמה זו: רמת החיים של היישוב שבו התמודדה הרשימה; המשאבים שעמדו בפני הרשימה; מידת הפירוט והרלוונטיות של המצע; ומיצובה הפוליטי של הרשימה. מסקנתו המפתיעה של המחקר היא כי אף אחד מההסברים הללו, המקובלים בחקר מפלגות, לא השכיל להסביר את הצלחת הרשימות הירוקות. ישי מסיקה אפוא כי יש לזקוף את הצלחתן למיאוס מהממסד הקיים או לזרמים תת־קרקעיים של אכפתיות לנושא הסביבה.

בשנים האחרונות, נפוצה ההדחה של רשויות נבחרות והחלפתן בוועדות ממונות, בפרט בערי הפיתוח בנגב. מינוי מועצה ממונה מהווה סוג של הכרזה "מלמעלה" בדבר כישלונה של המנהיגות המקומית וביטול הדמוקרטיה העירונית. שני המאמרים הבאים בספר בוחנים תופעה זו משני צדדים שונים.

מאמרם של איתי בארי ואיתן קואל, בחירות ללא נבחרי ציבור מכהנים: ועדות ממונות והיבטים דמוקרטיים במערכות הבחירות ברשויות מקומיות, חוקר את תופעת הוועדות הממונות דרך הפריזמה של בחירות 2008, בהן הציבור נתבקש לבחור מועצה וראש רשות שיחליפו ועדה ממונה ולא מועצה נבחרת. מחקר זה בוחן אמפירית את השפעתה של כהונת הוועדה הממונה על מידת הגירעון הדמוקרטי לאחר כהונתה. מהממצאים עולה כי בבחירות ברשויות מקומיות בהן כיהנה ועדה ממונה ההשתתפות הפוליטית, הייצוגיות והמשילוּת אינן נפגעות ולעתים אף משתפרות בהשוואה לבחירות שהתקיימו טרם כהונת הוועדה. כך שהמסקנה העולה מהמחקר היא כי התועלת העשויה לצמוח ממינוי ועדה ממונה עולה על המחיר הדמוקרטי הזניח והזמני העומד בצידה.

מאמרם של בתיה רודד ויצחק אהרונוביץ', מנהיגות מקומית בעיר ספר שולית בין הלאומי לגלובלי: המקרה של ערד, בוחן גם את תופעת הוועדות הממונות דרך חקר מקרה העיר ערד. מאמר זה שואל כיצד הוועדות הממונות משפיעות על סוגיות כמו "פיתוח הנגב" וה"מנהיגות הפוליטית המקומית" ויכולותיה מול כוחות נוספים המעצבים את המרחב. רק מחקרים בודדים עוסקים במקומה של המנהיגות הפוליטית המקומית בערים קטנות בספר. עיקרם נתונים כיום למעבר ממִמשל מקומי למשילות בערים גלובליות. בשונה מתהליכים אלה במדינות המערב, בישראל המעבר למשילות עירונית מוגבל, בפרט בערי הפיתוח. המאמר מתבסס על ראיונות עומק עם בעלי עמדות בעיר, איסוף מידע מתוך הארכיון והעיתונות וסקר מנהיגות לבחינתם של שלושת ראשי העיר. מסקנותינו מצביעות על מוגבלות כוחו של תפקיד המנהיגות המקומית אל מול הכוחות הגלובליים והלאומיים במתכּוּנתם בישראל. עם זאת, נמצא כי למנהיגות המקומית חשיבות רבה בהשפעה על איכות החיים בעיר, דימויה והיכולת למנף יוזמות מצמיחות.

מאמרה של אסנת עקירב, השתתפות פוליטית במישור המקומי: נבחרי ציבור במבחן הפעילות, ממשיך את בחינתם של רודד ואהרונוביץ' את תפקידה ומחויבותה של המנהיגות המקומית לרשות המקומית ותושביה. מחקר מקורי זה עושה שימוש בשיטת מחקר יוצאת דופן במחקר הפוליטי: מחקר פעולה (Action Research) שבמסגרתו חוקר החוקר את פעולתו שלו עצמו כדי להביא לשיפור פרופסיונלי בשלושה היבטים: בקונטקסט הנחקר, בהתפתחות הפרסונלית של המשתתף ובשינוי מערכתי. המחקר מלווה שני חברי סיעה במועצה מקומית בהתלבטות לגבי דרך עבודתם של חברי המועצה לפני הבחירות לרשויות המקומיות בנובמבר 2008. במהות המחקר ניצבות שתי שאלות שיש בהן כדי לשפוך אור על מאפייניה של המנהיגות הפוליטית בשלטון המקומי: מדוע אנשים המצליחים בתחומים מקצועיים שונים אינם ששים לעבור מאדישות פוליטית להשתתפות פוליטית? ומה היא דמותו של המנהיג הפוליטי אותו נרצה לראות בפוליטיקה המקומית?

המאמר האחרון בשער הראשון הוא מאמרו של סלים בריק, דפוסי מנהיגות ביישובים הדרוזיים ותרומת השירות בזרועות הביטחון לטיפוחם. מאמר זה בוחן את תפיסת המנהיגות המקומית ביישובים הדרוזיים, סוגי המנהיגות הצומחים בהם והשפעתם על ההתנהלות הפוליטית ביישוב, תוך הבחנה בין מנהיגות לניהול ברמה המוניציפלית. היבט מרכזי במחקרו של בריק הוא בחינת תפקידם של אנשי צבא לשעבר, קצינים ונגדים בכירים, במנהיגות המקומית הדרוזית. מסקנותיו של המאמר לגבי המנהיגות המקומית ברשויות הדרוזיות מעוררות דאגה. בריק מוצא כי חסרה מנהיגות ברשויות הדרוזיות, יש עלייה בשחיתות והידרדרות עקבית באיכות ויעילות השירותים שרשויות אלו מספקות לתושביהן. בתוך הֶקשר רחב של יחסי רוב־מיעוט במדינת ישראל נודעות למאמר זה השלכות משמעותיות.

נדבך מרכזי בשיח הציבורי והפוליטי בישראל, בראשית המאה ה־21, הוא סוגיית השחיתות הפוליטית. לפיכך, לשער השני של הספר קראנו שחיתות וביקורת, ומרוכזים בו ארבעה מאמרים מקוריים הבוחנים את תופעת השחיתות הפוליטית בשלטון המקומי בישראל ואת תפקידה ותפקודה של הביקורת הפנימית ברשויות המקומיות.

פותח את הרשימה מאמרו של דורון נבות, שחיתות בשלטון המקומי בישראל, המניח תשתית תיאורטית ומושגית להבנת תופעת השחיתות הפוליטית וחִקרה בהקשר הייחודי של השלטון המקומי בישראל. נבות מתייחס בהרחבה לשאלת ההגדרה של המונח שחיתות. לדבריו, "חרף העשייה המחקרית המרובה סביב מה שמכונה 'שחיתות', וחרף השימוש התכוף במונח, יש מקום לספקנות רבה לגבי איכות הידע המוצג במגוון במות ציבוריות, ובכלל זה כתבי־עת מקצועיים, ימי עיון ופרסומים בכלי־התקשורת בתחום" (עמ' 231). נבות בוחן את מידת הדמוקרטיות של הרשויות המקומיות ואת הפוטנציאל לשחיתות הנובע מהפגמים הדמוקרטיים אותם הוא מוצא. מאמר זה משתלב עם קודמיו בספר בהצביעו על פגמים מהותיים בתהליך הבחירות ואופן הרכבתן של רשויות מקומיות בישראל, המשפיע באופן ישיר על פוטנציאל השחיתות, גם אם לא בהכרח על תפוצתה.

שני המאמרים הבאים, בשער זה, בוחנים את סוגיית השחיתות הפוליטית ברשויות המקומיות מנקודות־מבט מחקריות ספציפיות. במאמרה, שחיתות מוניציפלית מפרספקטיבה ניהולית, בוחנת דניאלה שנקר־שרק את הגורמים הפוליטיים־מנהליים להתפתחותה של השחיתות הפוליטית בשלטון המקומי בישראל. נקודת המוצא של שנקר־שרק הינה כי יש להעתיק את הדיון בנושא השחיתות הציבורית מחולשת מערכות האכיפה ושומרי הסף אל ההקשרים הפוליטיים־מנהליים שבה היא מתקיימת. טענתה היא כי שחיתות מוניציפלית היא בעיה של תמריצים לא נכונים להפר כללי מנהל תקין הנובעת מאי־הסדרת כללי המשחק הפוליטיים והכלכליים בין השלטון המרכזי לשלטון המקומי.

ליזה אירני־סבן ואסף מצקין מציעים פרספקטיבה מחקרית חלופית לסוגיה זו. מאמרם עניי עירך קודמים? אתיקה יישומית ושחיתות פוליטית ברשויות מקומיות, בוחן את התופעה מנקודת־מבט של אתיקה יישומית. לטענתם, מאפייני עבודתם של ראשי רשויות מקומיות בישראל יוצר ניגוד עניינים מובנה המוביל להתנהלות לא אתית. סבן ומצקין מציעים מודל המשלב בין עקרון אי־משוא־פנים לעקרון משוא־פנים להתמודדות עם בעיית ניגוד עניינים הנוצרת אצל נבחרי ציבור בשלטון המקומי שתפקידם מחייב התעניינות והיכרות עם הציבור, עם דרכי חשיבתו ועם רצונותיו ודרישותיו.

חותם רשימה זו מאמרו החלוצי של גבי סייג, האפקטיביות של הביקורת הפנימית ברשויות המקומיות וגורמיה – המציאות הישראלית, הבוחן את תפקודם ויעילותם של גורמי המניעה והאכיפה הפנימיים ברשויות המקומיות. במאמר זה מבקש סייג לבחון את מידת עצמאותם של המבקרים הפנימיים ברשויות המקומיות ויכולתם לפעול ללא מגבלות. זאת תוך ניתוח הגורמים המרכזיים המשפיעים על האפקטיביות של הביקורת הפנימית, מחד גיסא, ותפיסתה על־ידי צרכני שירותי הביקורת, הם ראשי הרשויות, מאידך גיסא.

מאמר זה הוא תוספת חשובה למחקר בנושא האפקטיביות של הביקורת הפנימית והוא מציע סדרת משתנים למודל הסברי שיש ביכולתו לתרום לכלי הניתוח של אפקטיביות הביקורת הפנימית בכלל ובשלטון המקומי בפרט.

חלקו השלישי והאחרון של הספר עוסק ברפורמות ושינויים מבניים בשלטון המקומי. לקראת העשור השביעי לקיומו, הוצעו ובוצעו בשלטון המקומי מספר רפורמות, בהן חוק העיריות החדש, איחוד רשויות, ומיקור חוץ של שירותים עירוניים לחברות עסקיות וארגוני חברה אזרחית. ארבעת המאמרים החותמים את הספר בוחנים רפורמות אלו.

עם בחירתה של ממשלת נתניהו השנייה באביב 2009, הועלתה הצעה לשנות את מבנה משטרת ישראל למודל של שיטור עירוני, בדומה לזה הנהוג בארה"ב. מאמרם של אראלה שדמי ופיני יחזקאלי שיטור עירוני בישראל – היסטוריה, מודלים, דילמות, בוחן את ההיסטוריה והתיאוריה של שיטור עירוני בישראל ובעולם, את המודלים השונים ליישומו – השיטור המשולב (ניידות משותפות לפיקוח העירוני ולמשטרה), שיטור עירוני פרטי (העסקת חברות פרטיות על־ידי העירייה כדוגמת "הראשונים" בראשון לציון) ועוד – ואת המורכבויות הטמונות ברפורמה זו.

מאמרה של אתי שריג, שותפויות ברשויות המקומיות עם המגזר העסקי וההתנדבותי, בוחן ביטוי אחר של המנהל הציבורי החדש והשפעת המגמות הכלכליות הניאו־ליברליות על השלטון המקומי. בשנים האחרונות גבר שיתוף הפעולה בין רשויות מקומיות למגזר העסקי והמגזר ההתנדבותי, בד בבד עם התחזקותן של תפיסות אידיאולוגיות השוללות מעורבות רבה של השלטון המקומי בהיבטים עסקיים של הניהול המוניציפלי, וחלחול של ערכי ניהול חדשים, המדגישים את הצורך בפעילות גמישה של הרשות המקומית וחשיבה מחודשת לגבי דרכים חלופיות להספקת שירותים.

הגם שהפעילות העסקית המשותפת של הרשויות המקומיות עם גופים מחוץ למגזר הציבורי מאפשרת שיתופן של קבוצות אזרחיות בתהליך קבלת ההחלטות המקומי, הן מחריפות את הבעיה של חלוקה צודקת של משאבים וגם את ההתמודדות עם חוסר השוויון הכלכלי בין רשויות מקומיות.

רפורמה נוספת שבוצעה באופן חלקי בשנות ה־2000 בשלטון המקומי, היא איחוד רשויות מקומיות. רפורמה זו ידעה עליות ומורדות ובשנת 2009 החליטה הכנסת לבטל חלק מאיחודי הרשויות שכבר בוצעו. במאמר השלם גדול מסכום חלקיו? בדיקת יישום התוכנית לאיחוד רשויות מקומיות בישראל, בוחן רמי זיידאן את תוכנית איחוד הרשויות המקומיות שבוצעה בשנת 2003, במסגרתה אוחדו 28 רשויות מקומיות ויישובים קיימים ל־12 רשויות מאוחדות. מטרת האיחוד הייתה לייעל את עבודת הרשויות ולחסוך בתקציבים. החידוש המרכזי במחקר זה הינו בהצבעה על המאפיינים העיקריים להצלחה של איחוד רשויות. משתנים דמוגרפיים וכלכליים של היישובים המאוחדים נמצאו כבעלי השפעה מהותית על הצלחת האיחוד או כישלונו.

חותם את הקובץ מאמרה של רותם ברסלר-גונן, "בית הנבחרים המקומי": מאזן הכוחות בין ראש רשות, חברי מועצה והפקידות המקומית לאור הבחירה הישירה והצעת חוק העיריות החדש, הבוחן את התגבשות יחסי הכוחות הפורמליים והלא פורמליים שבין חברי המועצות לראשי הרשויות, והפקידות הבכירה ברשויות המקומיות בישראל. חוק העיריות החדש, שהוצע בשנת 2009, נועד לשמש כלי חקיקתי מרכזי להגדרת הסמכויות, התפקידים והתהליכים ברשויות המקומיות בישראל. בחינת הצעת החוק מלמדת על ניסיון לבזר סמכויות לרשויות המקומיות, ולחזק את אחריות השלטון המקומי לנעשה בתחומיו, מבלי שניתנות לרשויות סמכויות נלוות. על־פי הצעת החוק החדש מרבית הסמכויות ירוכזו בידי ראש הרשות, הביורוקרטיה המקומית, והשלטון המרכזי, תוך גריעת סמכויות שהיו בעבר בידי מועצת העיר. כל אלו מובילים את חברי המועצה לאמץ דרכים לא פורמליות לחיזוק מעמדם ביחס לשחקנים האחרים ברשות המקומית, תוך גרימת בלבול ארגוני ומתחים בין הגורמים השונים המקשים על תהליך קבלת ההחלטות ברשויות המקומיות.

לבסוף, ברצוננו להודות לשופטי הפרקים הכלולים בספר זה, לביה"ס למדעי המדינה, לכתב־העת של בית־הספר "מדינה וחברה" ולסדנה לחקר הפרלמנטריזם ע"ש דוד בר־רב־האי ולקרן הלאומית למדע, על נכונותם לסייע בהוצאת הספר לאור. אנו גם מודים לגברת לירון קנטי על הסיוע באיסוף הנתונים למבוא של הספר.

רשימת מקורות

אתר האינטרנט של משרד הפנים: http://www.moin.gov.il

בריכטה אברהם ועמי פדהצור (עורכים) (2001), הבחירות לרשויות המקומיות בישראל 1998: המשכיות או שינוי? תל־אביב: רמות.

בריכטה אברהם (עורך) (דצמבר 2005), "הבחירות לרשויות המקומיות 2003: הדומיננטיות של הרשימות העצמאיות", גיליון מיוחד, מדינה וחברה 5 (1).

גולדברג, גיורא (1987), "תמורות בהתנהגות הבוחר הישראלי בבחירות לשלטון המקומי", בתוך: אלעזר ד. וח. קלכהיים (עורכים), השלטון המקומי בישראל, ירושלים: המרכז הירושלמי לענייני ציבור ומדינה, עמ' 249-275.

דרי דוד, בהשתתפות בינת שוורץ-מילנר (1994), מי שולט בשלטון המקומי?, תל־אביב.

חוק לתיקון פקודת העיריות מס' 24, תשל"ט-1978, ספר החוקים 914, 10.11.1978, עמ' 6-11.

Hayek, F.A. (1946), The Road to Serfdom, New York: Routledge, pp. 174-175.

Rallings, C., Thrasher, M. & G., Borisyuk, (2003), "Seasonal Factors, Voter Fatigue and the Costs of Voting", Electoral Studies 22: 65-79.

Russell, Bill, (2004), Voting Obligation and Voter Turnout, Discussion Paper prepared for Local Government Association of South Australia.

Byrne, Tony (1986), Local Government in Britain 4th edition, New York: Penguin Books.

Vigoda-Gadot, E. (2003), Managing Collaboration in Public Administration: Governance, Businesses, and Citizens in the Service of Modern Society, Westport, CT: Praeger.

1. הדיון להלן מתמקד בתוצאות הבחירות לרשויות המקומיות ביישובים יהודיים ומעורבים. על הבחירות במגזר הערבי והדרוזי, ראו מאמרו של סלים בריק בקובץ זה.

2. מקור הנתונים: הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה ואתר האינטרנט של משרד הפנים.

3. ראו: חוק לתיקון פקודת העיריות מס' 24, תשל"ט–1978, ספר החוקים 914, 10.11.1978, עמ' 6-11.

4. מקורות: לשנים 1950-1983: גולדברג, 1987; לשנים 1989-2003: לשכה מרכזית לסטטיסטיקה; לשנת 2008: אתר האינטרנט של משרד הפנים.