אזרח־נתין־צרכן

פתח דבר

"הון־שלטון", "הפרטה", "ממשל מקוון", "צדק חברתי" — אלה הם רק מקצת המונחים החדשים שמעצבים את השיח הציבורי ומשקפים את תהליכי השינוי שעוברים על המדינה. באופן עמוק יותר הם מעוררים את השאלה מהי משמעותה של האזרחות במדינת ישראל של היום. מהו מעמדם של האזרחים ביחס לשלטון? מהן זכויותיהם ומהו מעמדם כשותפים להחלטות המשפיעות על חייהם? ספר זה מבקש להצביע על הקשר ההדוק בין דפוסי הפעולה השלטוניים והמשפט שחל עליהם לבין איכות החיים ואיכות האזרחות של כל אחד ואחת מאיתנו.

במדינה המודרנית, ובכלל זה בישראל, השתתפותם של אזרחים בהחלטות שלטוניות דוללה באופן ניכר, ולעתים אף נעלמה. בישראל נהוג לייחס זאת לשיטת הבחירות. אולם לאמיתו של דבר הבעיה עמוקה ומורכבת יותר. גם במדינות אחרות מרבית ההחלטות אינן מתקבלות על ידי בתי הנבחרים אלא על ידי נושאי משרות שונים במנגנון הביורוקרטי הגדול, מי שמכונים לעתים "פקידים". מציאות זו שוחקת את מושג האזרחות, ולעתים מרדדת אותו לדרגה של נתינות בלבד — כפיפות לשלטון של מי שאינם שותפים לו. תהליך זה נחשב לנקודת משבר בתפיסת הדמוקרטיה של המדינה המינהלית, המבוססת על אצילת סמכויות משמעותית למינהל הציבורי, מאחר שהחקיקה עצמה אינה יכולה להסדיר באופן מפורט את כלל הנושאים שהמדינה מטפלת בהם. שינוי מאוחר יותר, שמסכן אף הוא את האזרחות במובנה המלא, מתבטא בתהליך ההפרטה, שמכפיף את מערכת היחסים שבין האזרח לשלטון למערכת כלכלית שביסודה "תן וקח": הפעילות השלטונית צריכה להיות רווחית, או להפסיק להתקיים, או לחלופין להיות מותנית בתשלום מצד הנוגעים בדבר. במקרים אלה, מערכת היחסים בין הפרט לשלטון הופכת אותו פעמים רבות לצרכן של שירותים במקום אזרח בעל זכויות. הספר מוקדש לתהליכים אלה של שינוי.

הספר בוחן את איכות חייהם של האזרחים נוכח האתגרים שניצבים בפני המדינה — היציבות הכלכלית והרווחה החברתית והסביבתית שהם נהנים מהן או חסרים אותן. הוא מבקש לעסוק בנושאים שנדחקים במקרים רבים מסדר היום של מדינת ישראל, שהחיים הציבוריים שלה שקועים עד צוואר במחלוקות אידיאולוגיות בנושאים כדוגמת ביטחון המדינה, השטחים או יחסי דת ומדינה. נושאים אלה מאפילים לעתים על שאר מערכות החיים, שממשיכות להתנהל ולא תמיד זוכות לתשומת הלב שלה הן ראויות. "מחאת האוהלים" מקיץ 2011 היתה קריאת תיגר על סדר יום ציבורי זה לאחר שנים רבות.

המינהל הציבורי מושפע מהחלטות המדיניות הגדולות של הממשלה וגם יוצר בעצמו מציאות פוליטית. כך, למשל, האוכלוסיות המוחלשות במדינת הרווחה הישראלית, כדוגמת האזרחים הערבים ומהגרי העבודה, הן גם קבוצות שסובלות מהדרה פוליטית חלקית או מלאה. המדיניות הכלכלית במובן של רגולציה, הפרטה וזכויות רווחה היא נושא מובהק של מדיניות ציבורית. הספר מבקש להפנות את הזרקור לנושאים אלה, ובכך לתבוע מחדש את ההכרה במקומם החיוני בחיינו, לצד ההחלטות ה"גדולות" בנושאים המסורתיים של הפוליטיקה הישראלית.

המונח מדינה משמש בספר במשמעות כפולה: הן כשם עצם קיבוצי החל על המדינה המודרנית כפי שהתפתחה מאז ראשיתה של המאה העשרים, והן כשם עצם פרטי שמכוון למדינת ישראל. הספר בוחן שאלות יסוד הנוגעות למינהל ולשלטון במדינה המודרנית בראי המשפט שחל עליהם, ואת מערכות היחסים המורכבות בין משפט, פוליטיקה וחברה. השינויים שעוברים על המדינה משפיעים על המשפט שחל על פעילותה, וגם להפך: שינויים שחלו במערכת המשפטית, בעקרונותיה ובתפיסותיה תורמים לתמורות בתפקודן של רשויות השלטון. באופן יותר ספציפי, הדבר נעשה תוך התייחסות לא רק למגמות כלליות בהתפתחותה של המדינה המודרנית, אלא בעיקר בהתייחס לתהליכים שעברו על מדינת ישראל — במערכת השלטונית ובמערכת המשפט.

לכאורה, בעידן של גלובליזציה והפרטה נראה כי חלה נסיגה בחשיבות שהשיח הציבורי נוטה לייחס למדינה. מחד גיסא, הדיון במציאות הגלובלית, "הקוסמופוליטית", נוטה להספיד את חשיבותה של המדינה, שאינה עוד נקודת ההתייחסות הבלעדית.1 מאידך גיסא, מדיניות ההפרטה מעבירה תפקידים וכוח מן המדינה ורשויותיה לשחקנים פרטיים. אולם למעשה, תהליכים אלה רק מדגישים את חשיבותה של המדינה. הגלובליזציה פועלת במציאות מדינתית, והמדינה מגיבה אליה. ההפרטה היא יציר כפיה של המדינה, שמעדכנת את מדיניותה בתחומים אלה בהתאם למציאות המשתנה. זו כזו משאירות רבים מאזרחי המדינה במצב של פגיעות רבה עוד יותר, שמדגישה את חשיבותה של המדינה בחייהם. הדברים אמורים ביתר שאת בהקשר הישראלי. הבדידות של ישראל בסביבתה המיידית, כמו גם האתגרים המיוחדים שהיא מתמודדת איתם — הן בתחום הביטחוני והן בתחום החברתי — מדגישים עוד יותר את חשיבותה של המדינה בחיינו.

בראש ובראשונה, הספר מבקש להציג את מציאות חיינו — באמצעות פרשנות של תהליכים, חשיפת קשרים בין תופעות שלעתים נדונות בנפרד וזיהוי מגמות. עם זאת, הוא אינו מסתפק בתיאור בלבד. הביקורת המוצגת בו מבקשת לחשוף חלופות ולהצביע על רפורמות אפשריות. הדיון בוחן את העבר וההווה, אך מכוון אל העתיד. באיזו מדינה נחיה? האם תתאפיין בביורוקרטיה נעדרת יעילות, שאינה מצליחה להדביק את אתגרי המציאות? או להפך — האם תתאפיין ביעילות יתר, תוך שחיקה עד־דק של היחיד העומד בפניה וכפוף להחלטותיה? התשובות לשאלות אלה אינן רק משפטיות. הן תלויות במידה רבה בתפיסה הפוליטית של מעצבי המדיניות, כמו גם בגורמי רקע של כלכלה וטכנולוגיה. אולם יש להן גם היבט משפטי, שמתבטא בהסדרה החוקית של תהליכי קבלת ההחלטות על ידי המינהל הציבורי ושל הביקורת עליהן. בעיקרו של דבר, הספר מבקש לשקם את תפיסת האזרחות המקורית — זו שמכבדת את הפרט כשותף לקבלת החלטות הנוגעות לחייו ואף אינה מתנה את השתתפותו ביכולת כלכלית.

כנקודת מוצא לדיון בספר משמש המודל של המדינה המינהלית, המדינה המתערבת — בשוק ובחברה — באמצעות סמכויות שלטוניות נרחבות. בהתאם לכך, קודם לצלילה אל תוך נבכי השלטון בישראל הדיון מציג את תפיסות היסוד שעיצבו מודל זה. הוא בוחן את תכליות ההתערבות של המדינה, את הביקורת עליה ואת דרכי ההתמודדות עם ביקורת זו. בהמשך לכך, הוא דן בביקורת על כשליה של המדינה המינהלית — תוך התייחסות לטענות שהיא מקדמת מטרות פטרנליסטיות, מאפשרת מניפולציה של קבוצות אינטרסים, אינה דמוקרטית, פוגעת בחירויות יסוד ומעל לכול — לא יעילה. נוסף על ביקורות אלה, מוכרות וותיקות באופן יחסי, הדיון מתייחס גם לאתגרים הניצבים בפני הרגולציה המדינתית בעידן של הפרטה וגלובליזציה, שני תהליכים ששוחקים את המדינה — מבית ומחוץ.

מקום מרכזי בדיון שמור למדיניות ההפרטה — תהליך שמעצב את השינויים בדפוסי פעילותה של מדינת ישראל על זרועותיה השונות. המילה תהליך היא כמובן מורכבת בהקשר זה. ראשית, ההפרטה היא רבת פנים ולובשת צורות שונות — מכירת נכסים על ידי המדינה, מיקור חוץ ואף הזנחה של שירותים ציבוריים באופן שמשאיר "ואקום" המתמלא בפעילות של גורמים פרטיים, מה שמוצע לכנות "הפרטה במחדל". שנית, מהפכת ההפרטה בישראל היתה תולדה של הרבה החלטות שהתקבלו בצמתים שונים, לא תמיד באופן מתואם, אך לאור אידיאולוגיה כללית שתמכה במעבר ממדינה לשוק. הספר בוחן את ההפרטה כצומת של משפט ומדיניות. הוא ממפה את תמונת ההפרטה על ביטוייה השונים, ומגדיר את הצמתים שמחייבים התייחסות משפטית — הגדרת גבולות ההפרטה (מה ניתן להפריט ומה לא), הבקרה על הליך ההפרטה (למשל, מהיבטים של שקיפות ושוויון הזדמנויות) והרגולציה של הפעילות המופרטת. הדיון בהפרטה הולך יד ביד עם תופעה נוספת — שחיקתה הנמשכת של מדינת הרווחה, הן בשל אותם שינויים אידיאולוגיים שקידמו את ההפרטה והן בשל אילוצים כלכליים. הדיון מראה כיצד בישראל שחיקתה של מדינת הרווחה היא במידה רבה תולדה של תהליכים ביורוקרטיים סמויים למחצה — במתכונת שיוצרת פער גדל והולך בין המחויבות המוצהרת של המדינה לשירותי רווחה (גם בחקיקה) לבין המציאות שמתבטאת בירידה ברמת השירותים ובהיקפם.

מעבר לפן החברתי־כלכלי הספר מוסיף ובוחן שורה של נושאים שנמצאים בקדמת הבמה של הדיון במערכות השלטון בישראל — ההתמודדות עם תופעות של שחיתות וניגוד עניינים, האתגר של מערכות שלטון "מקוונות" (מה שמכונה בספר "המדינה האלקטרונית"), צדק חברתי־חלוקתי בהקצאת טובות הנאה ונכסים על ידי השלטון, המרחבים החדשים של פעילות שלטונית שעושה שימוש בכלים של המשפט הפרטי (כדוגמת חוזים ומכרזים) והיקף מעורבותה של הביקורת השיפוטית בהתוויית המדיניות הציבורית בישראל.

הציפייה לצדק חברתי והגינות בחיים הציבוריים היא בעלת משמעות אידיאולוגית ואתית. בה בעת מימושה תלוי גם בדפוסי פעולתן של מערכות השלטון וברגולציה המשפטית שלהן.