החוּצה

פרק ראשון

הדרך להחלטה 242

חיפוש אחרי סדר חדש

עם הפסקת האש נכנסה ישראל למאבק דיפלומטי שבו חתרה למנוע חזרה למצב שקדם למלחמה ולתרגם את ההישג הצבאי למציאות מדינית חדשה. זירת ההתגוששות היתה באו"ם: תחילה במועצת הביטחון, אחר כך בעצרת הכללית, ושוב במועצת הביטחון. לאחר שהתקבלה החלטת מועצת הביטחון 242 (שתוסבר להלן) עברה הזירה למזרח התיכון, עם תחילת שליחותו של גונאר יארינג לאזור, ובתחילת 1969 חזרה לוושינגטון ולניו יורק עם פתיחתן של השיחות בין המעצמות.

בשנת 1956 פעלו ארצות הברית וברית המועצות יחדיו להפסיק את מלחמת סיני, והביאו לנסיגה מהירה של הקואליציה האנגלו־צרפתית־ישראלית משטח מצרים. הפעם ניצבו שתיהן זו מול זו: ברית המועצות שאפה להחזיר את המצב לקדמותו ולשלול מישראל את הישגיה במלחמה. ארצות הברית שאפה לשנות את המצב מיסודו, וקיבלה את תביעתה הבסיסית של ישראל להקדים משא־ומתן והסדרי שלום, או לפחות סיום מצב הלוחמה, לכל נסיגה מן השטחים שנכבשו.

האמריקאים הרהרו במהלך המלחמה כיצד ייראה המזרח התיכון אחריה. הסדר האזורי שנקבע בשנת 1957 אחרי מלחמת סיני כשל בעיקר משום שלא קשר את נסיגת צה"ל בהכרה מצרית בישראל, ונשיא ארצות הברית, לינדון ג'ונסון לא התכוון לחזור על השגיאה הזו. הפקידות אמנם הסתגלה לרעיון, אף אם לאט, וצוות שהוקם בוועדה המיוחדת לטיפול במשבר הגיש תוכנית להסדר שעדיין ראתה בהסכמי שביתת הנשק את נקודת המוצא וביקשה לשכללם, אך הנשיא הבהיר כי לאחר שתושג הפסקת אש אין כוונתו לחזור למצב הקודם אלא לחתור להסכמי שלום שיפתחו עידן חדש במזרח התיכון.53

53 תזכיר מ־8 ביוני 1967 על ההסדר במזרח התיכון, LBJL, SCNSC files, Box 1, folder 5, ומכתב הנשיא ג'ונסון אל סנטור מנספילד מאותו תאריך, LBJL, SCNSC files, Box 2 folder 2.

יועץ הנשיא לביטחון לאומי, וולט רוסטאו, כתב כי הברירה היא בין פתרון שיתבסס על הסכמי שביתת הנשק, ינציח את האיבה הערבית ויאפשר את המעורבות הרוסית, לבין סדר חדש שיביא לכך שאויביה של ישראל יקבלו אותה כמדינה לגיטימית במזרח התיכון. על ארצות הברית לבחור בדרך השנייה, טען, למרות המכשולים הכרוכים בה. יש להתחיל בדיאלוג שקט עם ישראל על דמות ההסדר הנראה לה, ובמקביל לפנות לשליטים ערבים ומוסלמים מתונים ולשמוע את דעתם על הסדר כזה. בו בזמן, יש לפעול לפיצולו של העולם הערבי. לב העניין, סיים רוסטאו, הוא בנכונותה של ישראל לעשות צעד פומבי גדול לפתרון בעיית הפליטים המעיקה משנת 1948.54

54 תזכיר של רוסטאו לג'ונסון מ־7 ביוני 1967, LBJL, SCNSC files, Box 9, folder 3.

בשלהי המלחמה הזהירו האמריקאים את ישראל מפני תרועות ניצחון מוגזמות, ושגריר ישראל בוושינגטון, אברהם הרמן הצטרף לאזהרה: "כל העולם יודע על הניצחון. חשוב לנו לא להופיע בפני דעת הקהל הבינלאומית כמנצחים כי אם לשמור על מעמדנו כמתגוננים."55 עוד לפני המלחמה ביקש הרמן לסיים את תפקידו, אך בהיעדר מחליף הולם ביקשו ממנו אשכול ואבן להאריך את כהונתו עד תחילת 1968. הוא נשאר בוושינגטון עד אחרי ביקורו של אשכול שם וסיים את כהונתו בפברואר 1968.56

55 מברק הרמן אל אשכול ואבן מ־9 ביוני 1967, אמ"י, תיק א–7919/2.

56 מכתבי אשכול אל אבן מ־17 באפריל ואל הרמן מ־19 באפריל, מכתב דוד הכהן אל אשכול מ־27 ביוני 1967, כולם באמ"י, תיק א–7231/1, ומברק הרמן אל אשכול ואבן מ־6 בפברואר 1968 על ביקור הפרידה שלו אצל הנשיא ג'ונסון בבית הלבן, אמ"י, תיק א–7429/7.

אחרי המלחמה לבשו יחסי ישראל עם ארצות הברית אופי אמביוולנטי. לצד מחויבות אמריקאית לא מוצהרת לביטחונה של ישראל ונכונות הדרגתית להפוך לספק הנשק העיקרי שלה במקום צרפת, היה בין שתי המדינות פער מדיני עמוק, כמעט בלתי ניתן לגישור, שמדי פעם עלה אל פני השטח. הפער הזה התבטא בנוסחה שהציב הממשל: יש לארצות הברית אינטרס לאומי בקיומה של ישראל ובביטחונה, אך אין לה אינטרס לאומי בהתפשטותה.57

57 סקירת הרצוג בפרוטוקול של ישיבת ועדת חו"ב ב־9 בפברואר 1968, אמ"י, תיק א–8161/10, עמ' 8.

משטר שביתת הנשק עבר מן העולם, והשאלה היתה מה יבוא במקומו. ה־CIA מיפתה את הבעיות, איתרה נקודות מחלוקת, העריכה את הסיכויים להגיע בהן לפשרות — והמסקנות נראו עגומות: ישראל מלוכדת בסירובה לסגת באין הכרה ערבית והסכמים מחייבים לסיום מצב הלוחמה, אך לא קיים מנהיג ערבי שיוכל לחתום על הסכם כזה. הרוסים עודדו את עיקשותם של הערבים, ותהיינה ההצעות הישראליות לסדר חדש ולפתרון בעיית הפליטים אשר תהיינה, הערבים יתבעו לחזור למצב שלפני המלחמה. ישראל תישאר אפוא בשטחים ותצטרך להתמודד עם בעיות ביטחון חדשות שתתעוררנה בהם. אפשר יהיה, אולי, להגיע בדוחק לפשרה על חופש השיט במצרי טיראן, אך בנושאים המרכזיים הפערים גדולים מדי.58

58 סקירת ה־CIA מ־13 ביולי 1967 שכותרתה 'הסוגיות העיקריות של הסדר במזרח התיכון', LBJL, Country file, Box 111, folder 1

איש המועצה לביטחון לאומי, נתניאל דייוויס, חשב כי הממשל הגזים בהערכת נכונותה של ישראל לסגת. ישראל שאפה, לדעתו, להחזיק קבע בגדה המערבית וברצועת עזה תוך מאמץ עקבי ודיסקרטי לצמצם את האוכלוסייה הערבית בהם. היא תהיה מוכנה לנסיגה מרמת הגולן בתמורה לפירוז ולהבטחת הגישה אל מקורות המים, ולנסיגה מסיני בתמורה לפירוז ולמעבר חופשי במצרי טיראן. שיט חופשי בסואץ נראה, לעומת זה, כנתון למשא־ומתן. ההבדלים בין דיין, אשכול ואבן הם, לדעתו, הבדלי אופי, מזג וגיל, ולא הבדלי דעות. הם יודעים שנכונותם להיכנס למשא־ומתן לא תיענה על ידי הערבים, ובינתיים הם יישארו עם השטחים בלי להפגין סרבנות. מסקנתו היתה ש"ישראל הגדולה" עשויה להיות מציאות לזמן בלתי מוגדר.59

59 תזכיר דייוויס לוולט רוסטאו מ־18 ביולי 1967, LBJL, Country files, Box 111, folder 6

הדיון במועצת הביטחון וכינוס החירום של עצרת האו"ם

זירת ההתרחשות המדינית העיקרית היתה במרכז האו"ם בניו יורק. הצוות האמריקאי לטיפול במשבר, שהוקם במועצה לביטחון לאומי בתקופת ההמתנה, דן לאחר המלחמה בכמה משאלות היסוד הנוגעות להסדר: האם להתנתק מהסכמי שביתת הנשק מ־1949? האם לתת זכות הגדרה עצמית לפלסטינים בגדה המערבית? אילו קווים יבטיחו את שלומה של ישראל? האם די בהכרה פורמלית בישראל או שקבלתה על ידי מדינות ערב צריכה להתבטא ביחסים דיפלומטיים? הצוות העריך שלנוכח הפער בין המעצמות יידרשו חודשיים עד ארבעה חודשים על־מנת להגיע להסדר.60

60 רשימות של סונדרס מישיבות הוועדה לטיפול במשבר ב־13 וב־14 ביוני 1967, LBJL, History Files, Box 19.

ברית המועצות פעלה להעביר במועצת הביטחון החלטה שתקרא לנסיגה מיידית מן השטחים, תבודד את ישראל ותפגע במעמדה של ארצות הברית במדינות ערב המתונות — סעודיה, מרוקו, תוניסיה, לבנון וירדן. האמריקאים היו מודעים לכך, ועם זה הבינו, שאין ביכולתם להפקיר את ישראל, אשר בכל מקרה תסרב להקדים נסיגה להסדר וכך תישאר ההחלטה אות מתה. הם ניסו אפוא להכשיל את היוזמה הרוסית על ידי שכנוע מדינות רבות ככל האפשר להימנע בהצבעה. במקרה של כישלון, הם שקלו להטיל וטו, למרות חסרונותיו הרבים והפגיעה שהוא עלול לגרום ליחסיה של ארצות הברית עם העולם הערבי.61 המאמץ הצליח, והצעה רוסית שקראה לגנות את ישראל כתוקפנית ולתבוע את נסיגתה המיידית מן השטחים נפלה ב־14 ביוני גם בלי וטו אמריקאי. אבן ציין בשביעות רצון שלראשונה התקבלה במועצת הביטחון החלטה על הפסקת־אש שאינה כרוכה בחזרה לקווי הפתיחה של הסכסוך, אלא "מקיימים דיונים על כל הבעיות השנויות במחלוקת".62 "היה בזה," אמר אבן מאוחר יותר, "חידוש אשר אין לו תקדים בעולם שלאחר מלחמת־העולם השנייה", ורמז כי הוא היה תוצאה של התאפקותה של ישראל בתקופת ההמתנה שקדמה למלחמה. שנים לאחר־מכן כתב זאת רבין במפורש בזיכרונותיו.63

61 תזכיר של סיסקו מ־12 ביוני 1967, LBJL, SCNSC files, Box 12, folder 4.

62 דברי אבן בפרוטוקול של ישיבת ועדת חו"ב ב־15 ביוני, אמ"י א–8161/7, עמ' 6. וסקירתו בפגישת החוג הרעיוני של מפא"י ב־23 בדצמבר 1967, אב"ב 2/14/67-33, עמ' 6–7.

63 הרצאת אבן ביום עיון משותף למשרד החוץ ולפרופסורים של האוניברסיטה העברית בתחילת מאי 1969 (העמוד הראשון ובו התאריך המדויק חסר), אמ"י, תיק ג–6490/15, עמ' 8, ויצחק רבין, פנקס שירות, א, ספריית מעריב, תל אביב 1979, עמ' 206.

אחרי שנפלה הצעתם במועצת הביטחון דרשו הרוסים לזמן כינוס חירום של העצרת הכללית. מדינות ערב לא היו שותפות ליוזמה ומקצתן אף הסתייגו ממנה. במחלקת המדינה ציפו שהסובייטים ינסו להעביר בעצרת את הצעתם שנפלה במועצה ותהו מה הם חושבים להשיג במהלך כזה, שכן היה ברור שלא יוכלו להשיג נסיגה ישראלית.64

64 תזכיר של תומס יוז, ראש המודיעין והמחקר במחלקת המדינה, לקצנבאך מ־14 ביוני, LBJL, SCNSC files, Box 8, folder 5, ומברקי דין אל בראון מ־15 ביוני 1967, UKNA, Prem 13/1621.

החלטת הממשלה ב־19 ביוני 1967

לאחר התייעצויות מוקדמות ודיונים בדרג הפקידותי התכנסו ב־14 ביוני, בלשכת ראש הממשלה, שרים ופקידים בכירים לדיון על עתיד השטחים. מלבד אשכול, אבן, דיין ואלון, השתתפו בהתייעצות יועצו של אשכול יגאל ידין, מנכ"ל משרד החוץ אריה לבבי, הנציג באו"ם גדעון רפאל וראש המוסד מאיר עמית. רפאל דיווח על המהלכים באו"ם ואבן ניתח את החלטת מועצת הביטחון. בסוף הישיבה הוחלט להקים ועדה שתגבש את המדיניות, ועל־פי הצעת אבן סוכם שהיא תכלול את אשכול, אבן, דיין, אלון ובגין.65

65 רישום מ־14 ביוני 1967 ביומנו של יעקב הרצוג, אמ"י, תיק א–4511/3.

אשכול וארבעת השרים נועדו למחרת בבוקר וגיבשו הצעה לאישור הממשלה, שעיקרה נכונות להחזיר למצרים ולסוריה את השטחים שנכבשו מהן תמורת חוזי שלום והסדרי ביטחון, פירוז, שיט חופשי וזכויות מים שיעוגנו בהם, ועמידה על החזקת השטחים על ידי ישראל עד לחתימה על חוזי השלום. אחר הצהריים התכנסה ועדת השרים לענייני ביטחון, ולא הצליחה להגיע להסכמות דומות על עתיד הגדה. אשכול המשיך בערב להתחבט בשאלת עתיד הגדה עם גלילי וספיר ועם עוזריו —יעקב הרצוג, ישראל ליאור ועדי יפה, ואבן יצא בתום הישיבה לניו יורק להשתתף בעצרת החירום של האו"ם ולא השתתף בדיוני הממשלה בימים הבאים.66

66 רישום מ־15 ביוני 1967 ביומנו של הרצוג, שם, שם, ויומן הפגישות של אשכול מאותו תאריך, אמ"י, תיק א–7089/6.

ב־18 וב־19 ביוני דנה מליאת הממשלה בסוגיית השטחים. ב־18 בחודש לפני הצהריים ערערו כמה שרים על החלטות ועדת השרים לענייני ביטחון שהונחו לפניהם. שר המשטרה, אליהו ששון, התלונן על מידורו מן הדיונים אף שלא היה בממשלה בקי ממנו במנטאליות של המזרח. השרים משה קול מהליברלים העצמאיים, בגין, ישראל ברזילי ממפ"ם וזרח ורהפטיג מהמפד"ל דיברו על אי־התאמה בין מה שנאמר בוועדת השרים לענייני ביטחון לבין המסמך שהונח לפני מליאת הממשלה. הדברים לגבי ירדן, טענו, שיקפו את מה שנאמר בהתייעצות חמשת השרים ולא בוועדה. אשכול נאלץ לפתוח את הדיון מחדש.67

67 פרוטוקול של ישיבת הממשלה בבוקר ב־18 ביוני 1967, אמ"י א–8164/6.

בישיבת אחר הצהריים של הממשלה התנהל הדיון בשני עניינים שהתערבבו זה בזה: (1) מה אומרת מדינת ישראל לאמריקאים שהיא רוצה בעקבות תוצאות המלחמה; (2) אילו הנחיות לתת לאבן לקראת נאומו בעצרת. עלתה גם השאלה מה צריך לומר בשלב הזה לציבור הישראלי, ומה אפשר לחשוף כלפי חוץ בלי להתחייב יותר מדי. נטיית השרים היתה להימנע מפירוט מיותר שעלול לסבך את ישראל בעתיד.

כל השרים השתתפו בדיון, שנמשך יותר מארבע שעות והתחדש למחרת בבוקר, 19 ביוני. חילוקי הדעות נגעו בעיקר לעתיד הגדה המערבית.68 בתום הדיון הצביעה הממשלה על שתי הצעות: "(א) ישראל מציעה חוזי שלום עם מצרים ועם סוריה הכוללים הסדרי ביטחון; (ב) ישראל מציעה חוזי שלום עם מצרים ועם סוריה הכוללים הסדרי ביטחון על בסיס הגבול הבינלאומי." תשעה שרים הצביעו בעד ההצעה הראשונה, ועשרה בעד ההצעה השנייה. דיין דרש הצבעה חוזרת בנימוק שלא ייתכן שהחלטה על נסיגה מסיני ומרמת הגולן תתקבל על חודו של קול. הוחלט אפוא להקים ועדת ניסוח שתגבש נוסחה שתזכה לרוב מוצק.

68 פרוטוקולים של ישיבות הממשלה ב־18 ביוני 1967 לפני הצהריים, אמ"י, תיק א–8164/6, עמ' 3–17, ואחרי הצהריים, אמ"י, תיק א–8164/7, עמ' 2–16, ו־36–45; פרוטוקול של ישיבת הממשלה ב־19 ביוני 1967 לפני הצהריים, אמ"י, תיק א–8164/8, עמ' 28–34; וכן שם, עמ' 39–41 ו־47–58.

ועדת הניסוח, שהתכנסה באותו היום, חזרה על המלצות ועדת השרים לענייני ביטחון בכל הנוגע לסיני ולרמת הגולן, לא התייחסה לגדה ואמרה בקיצור שאם ייכון שלום, תיסלל הדרך לפתרון בינלאומי ואזורי של בעיית הפליטים. דיין התנגד בעקשנות לכל דיבור על הפליטים, בטענה שלאחר הפסקת האש הבעיה אינה פליטים אלא שטחים, ולאחר ויכוח ממושך התקבלה עמדתו. בישיבת הערב של הממשלה הקריא יעקב הרצוג את הנוסח שהתקבל והשרים אישרו אותו ללא התנגדות.69

69 פרוטוקול של ישיבת ועדת השרים לניסוח החלטת הממשלה ב־19 ביוני אחר הצהריים, אמ"י, תיק א–8164/9, עמ' 1–64. (בראש הפרוטוקול כתוב "ישיבת הממשלה", אבל מרשימת הנוכחים ברור כי זו הישיבה של ועדת השרים), ופרוטוקול של ישיבת הממשלה ב־19 ביוני בשעה 17:30, שם, עמ' 1–5. כן ראו רישומים ביומנו של יעקב הרצוג מ־18 ו־19 ביוני 1967, אמ"י, תיק א–4511/3. למועדי הישיבות ראו יומן הפגישות של אשכול ל־18 ול־19 ביוני 1967, אמ"י, תיק א–7089/6.

המיתוס על החלטת ה־19 ביוני

סיפורה של ההחלטה מ־19 ביוני נופח ושונה במרוצת השנים והפך למיתוס. לא היתה זו דרמה כפי שמתארים אותה חוקרים אחדים,70 ולא דובר ביוזמת שלום ישראלית שהוצעה למדינות ערב, אלא בהצגת עמדותיה של ישראל לארצות הברית. לא פחות חשובה מהבעת הנכונות לסגת לאחר חתימת חוזי שלום היתה הקביעה שעד לחתימתם צה"ל יישאר בקווים הנוכחיים ולחוזים יצורפו ההתניות על פירוז מנשק, חופש שיט וזרימת המים לירדן. ההחלטה התקבלה תחת לחץ אמריקאי כבד.

70 יגאל קיפניס, ההר שהיה כמפלצת: הגולן בין סוריה וישראל, מגנס, ירושלים 2009, עמ' 165–167.

כעבור עשור כתב אבא אבן בזיכרונותיו שהוא הביא את החלטת הממשלה לממשל האמריקאי כדי שתועבר למדינות ערב. "היוזמה הדרמטית ביותר שנקטה ממשלה בישראל אי־פעם," כתב, הדהימה את בכירי הממשל שלא ציפו לוויתורים כה מרחיקי לכת. הוא הוסיף שקיבל באמצעות האמריקאים את תשובתן של מדינות ערב, שדחו את ההצעה הישראלית על הסף. עמדתן היתה שאין לישראל מעמד להציב להן תנאים ואסור שהמלחמה תביא לישראל תגמול כלשהו או תשנה את משטר שביתת הנשק.71

71 אבא אבן, פרקי חיים, ב, מעריב, תל אביב 1978, עמ' 430. אבי רז מציין שתי הזדמנויות שבהן חזר אבן על הדברים מאוחר יותר, במאמר בדבר בשנת 1982 ובריאיון ל־BBC בשנת 1997. ראו: Avi Raz, 'The Generous Peace Offer that was Never Offered: The Israeli Cabinet Resolution of June 19, 1967', Diplomatic History, 37 (1), 2013, p. 87.

הביוגרף של המלך חוסיין, אבי שליים, כתב שהחלטת הממשלה היתה אמנם הצעה סבירה "אך לרוע המזל היא מעולם לא הוצעה לשליטי מצרים וסוריה."72 הדבר אינו מפליא ואין בו חידוש. ישראל התעקשה שהיא תציג את הצעותיה רק במסגרת משא־ומתן ישיר, ואילו הערבים לא היו מוכנים לשמוע על משא־ומתן כזה. ההחלטה לא היתה "יוזמה דרמטית" כדבריו של אבן, וכלל לא יוזמת שלום. הדברים נאמרו לארצות הברית בהקשר לדיון בעצרת החירום של האו״ם, וכראיה למתינותה ולנדיבותה של ישראל ולא יותר מזה. לא רק למצרים ולסוריה, גם לירדן ישראל סירבה לגלות את קלפיה באמצעות האמריקאים, והחלה לגלות מקצת מהם רק בפגישות הישירות עם המלך בשנת 1968.

72 אבי שליים, המלך חוסיין — ביוגרפיה פוליטית, דביר, אור יהודה 2009, עמ' 229.

כאמור, ההחלטות לא נועדו להימסר למדינות ערב אלא לארצות הברית. "מה שהוחלט פה אינו הולך לעצרת, אלא לשיחות עם האמריקאים," אמר אלון בוועדת הניסוח.73 "איננו צריכים לומר עכשיו דברים," אמר דיין בישיבת הממשלה, "פרט לאותם דברים שאנחנו חייבים לומר." ובוועדת הניסוח אמר: "אנחנו אומרים: שלום או יושבים במקום. זו היתה הנוסחה שכולם הסכימו לה, במיטב הידיעה שאין שלום והתוצאה המעשית היא שאנחנו יושבים בחצי האי סיני".74 שר האוצר פנחס ספיר אמר: "בינתיים אין לנו עניין עם הערבים. אולי יהיה לנו עניין עם הערבים. בינתיים אנחנו צריכים ללכת לידידים." השר משה כרמל התנגד לגלות את הדברים אפילו לאמריקאים, קל וחומר לערבים.75 ואשכול אמר: "אנחנו צריכים לצייד את עצמנו בתשובות לשאלות עליהן אנחנו עלולים להישאל מחר ולדון בהן עם האמריקאים." בהמשך דבריו הוא חזר על כך שהתנאים נועדו לאמריקאים. איש לא הזכיר את הערבים.76

73 דברי אלון, פרוטוקול של ישיבת ועדת השרים לניסוח ההחלטה,19.6.1967 אחר הצהריים, אמ"י א־8164/9, עמ' 60.

74 דברי דיין, פרוטוקול של ישיבת הממשלה, 18.6.1967, אמ"י, תיק א־8164/7, עמ' 44; הנ"ל, פרוטוקול ישיבת הממשלה, 19.6.1967, אמ"י, תיק א־8164/8, עמ' 76, 78; הנ"ל, ישיבת ועדת השרים לניסוח ההחלטה, 19.6.1967 אחר הצהריים, אמ"י, תיק א־8164/9, עמ' 9.

75 דברי כרמל, פרוטוקול של ישיבת הממשלה, 18.6.1967, אמ"י, תיק א־8164/7, עמ' 48, ודברי ספיר, שם, עמ' 49.

76 דברי אשכול, פרוטוקול של ישיבת הממשלה, 19.6.1967 בבוקר, אמ"י, תיק א־8164/8, עמ' 52 ו־57.

לא מצאתי בתיעוד האמריקאי עדות לכך שסיכומי 19 ביוני הובאו לידיעת האמריקאים כהחלטת ממשלה, ולא מצאתי גם רמז שהם התבקשו להעבירם למצרים ולסוריה. בפגישתם ב־21 ביוני מסר אבן את עיקרי הדברים למזכיר המדינה האמריקאי דין ראסק כ"מסקנות טנטטיביות שהתגבשו בוועדת שרים" והוא מבקש לדון עליהן "עם ראסק, אך לא עם אחרים". ממצרים, אמר אבן, ישראל רוצה ביטחון, ולא טריטוריה. היא תעמוד על חוזה שלום שיכלול את פירוז סיני ומעבר חופשי בתעלת סואץ ובמצרי טיראן. הוא פירט את סידורי הביטחון והמים בגבול הסורי שישראל תרצה לכלול בחוזה השלום עם סוריה. על רצועת עזה אמר אבן שהדבר הטבעי יהיה לכלול אותה בישראל ולנסות ליישב חלק מהפליטים הנמצאים בה במקומות אחרים, כמו צפון סיני או הגדה המערבית. הוא תיאר את המחלוקת בין חסידי האופציה הירדנית לחסידי האופציה הפלסטינית, אך לא את זו שבינם לבין המתנגדים לנסיגה.

ראסק הסתפק בכמה שאלות הבהרה ועבר לדבר על שני נושאים אחרים: הפליטים החדשים בירדן וסיפוח ירושלים. הוא לא הביע שום עמדה לגבי ההצעות ולא הבטיח דבר בנוגע להעברתן לערבים, שלא נזכרו כלל בשיחה.77 למחרת נפגש שגריר ארצות הברית באו"ם, ארתור גולדברג, עם שר החוץ הרוסי אנדריי גרומיקו ואגב שיחה על המזרח התיכון אמר לו כי הוא, גולדברג, אינו סבור שיש לישראל עניין בהחזקת שטחים מצריים או סוריים.78

77 דו"ח על שיחת ראסק וגולדברג עם אבן, רפאל והרמן ב־21 ביוני במברק המשלחת האמריקאית באו"ם אל מחלקת המדינה מ־22 ביוני 1967, LBJL, SCNSC files, Box 5, folder 2. לניתוח מפורט של הפגישה ראו: Raz, 'The Generous Peace Offer', pp. 92-94.

78 מברק גולדברג אל מחמ"ד מ־22 ביוני 1967, FRUS, 1964-1968, Vol. XIX, document 315, pp. 535-536.

בתחילת יולי נפגש אבן לשיחה לא פורמלית עם היועץ לביטחון לאומי לשעבר, מקג'ורג' באנדי, שביקש לשמוע את עמדת ישראל בשאלות המרכזיות שעל הפרק. גם בשיחה זו לא נזכרה החלטת 19 ביוני.79 בין שתי השיחות האלו גילה תת מזכיר המדינה יוג'ין רוסטאו לשגריר הבריטי פטריק דין, בסוד מוחלט, שישראל עדכנה את מחלקת המדינה בעמדות שהיא מתכוונת לנקוט בשאלת הגבולות והן מתונות יותר מכפי שהאמריקאים צפו.80 ראסק, גולדברג ודיפלומטים אמריקאים נוספים נפגשו במהלך עצרת האו"ם עם דיפלומטים מצרים, אולם לא הזכירו הצעה ישראלית כלשהי.81

79 דו"ח של באנדי על שיחתו עם אבן ב־5 ביולי 1967, LBJL, SCNSC files, Box 1, Folder 2.

80 תרשומת מפגישת יוג'ין רוסטאו עם דין ב־23 ביוני, FRUS, 1964-1968, Vol. XIX, document 322, pp. 562-563, ומברק דין אל בראון מ־27 ביוני 1967, UKNA, Prem 13/1622.

81 ראו, למשל, דו"ח של ראסק על שיחתו עם מחמוד פאוזי במברק המשלחת האמריקאית באו"ם אל מחמ"ד מ־27 ביוני 1967, FRUS, 1964-1968, Vol. XIX, document 327, pp. 570-572.

יותר מזה, מכיוון שלא דובר בממשלה על הצעת שלום, ודאי לא על הבאתה לידיעת מדינות ערב, הן לא יכלו לדחות אותה כטענתו של אבן. ארצות הברית גם לא יכלה אז לשמש "דוורית" להצעות שלום. לא היו לה יחסים דיפלומטיים עם מצרים, ובינה לבין סוריה שרר נתק מוחלט. עיקרי העמדה הישראלית דלפו בתחילת יולי לעיתונות האמריקאית, אך לא כהחלטת ממשלה המיועדת להגיע לידי מדינות ערב. וושינגטון פוסט דיווח כי ממשלת ישראל החליטה לא לפרסם את עמדותיה בשאלת עתיד השטחים, ואכן כך עשתה עד לשיחות עם חוסיין בקיץ 1968.82

82 New York Times ו־Washington Post מ־6 ביולי 1967, וכן: Alfred Friendly, 'Israel Keeps Secret Its Policy on Captured Arab Territories,' Washington Post, 21.7.1967

החלטת הממשלה ב־19 ביוני זכתה לחיים משלה, מנותקים מן ההקשר שבו התקבלה, ממה שהתכוונו אליו מנסחיה וממה שנאמר בה. בתחילת 1970 היא הפכה בפי יעקב חזן ממפ"ם ל"דוקומנט שהוחלט עליו פה אחד בממשלת ישראל יחד עם השר בגין [שאומר כי] אנו מוכנים לסגת תמורת שלום לגבולות הקודמים. מי יודע אם לא יוציאו עוד את הדוקומנט הזה." חזן התייחס לגבולות בהכללה, לא הזכיר ש"הדוקומנט" עסק במצרים ובסוריה בלבד והתעלם מן ההתניות שנגעו לפירוזים ולסידורי ביטחון.83 לזכותם של החוקרים אפשר לומר שלא הם שהמציאו את מיתוס ההחלטה.

83 דברי חזן בפרוטוקול של ישיבת ועדת חו"ב ב־9 בינואר 1970, אמ"י, תיק ג–16707/4, עמ' 5–7.

יצחק רבין סיפר כי כרמטכ"ל לא ידע על ההחלטה, ולמד עליה מעיון במברקי השגרירות כשהגיע לוושינגטון כשגריר ישראל. במחקר שעשיתי לצורך הספר לא מצאתי מברקים שעסקו בהחלטה או בשינויה וייתכן שהם עדיין חסויים, אך אפשר להבין את הרקע לדברי רבין ממכתב שכתב עדי יפה, ראש לשכתו של אשכול, לשגריר הרמן בתחילת דצמבר 1967:

נושא המדיניות לגבי השטחים כה מסובך, שאינני מעז להעלות סיכום ממנו על הכתב... כל מה שאני מוכן לומר בשלב זה הוא כי לא נראה לי שהחלטות הממשלה ביולי [צ"ל: יוני] תופסות גם היום במאה אחוז בקרב רוב חברי הממשלה. עם הימים נתחזקה המחשבה של הכרח היסטורי וביטחוני גם יחד להישאר במקסימום שטחים מוחזקים.84

84 מכתב יפה אל הרמן מ־4 בדצמבר 1967, אמ"י, תיק א–7234/7.

בהופעתו לפני ועדת החוץ והביטחון של הכנסת כעבור חודשים אחדים הוסיף רבין (בטעות) כי "מסתבר שבאוגוסט 1967 התקבלה החלטה בממשלה אשר ביטלה את ההחלטה מיוני. הביטול לא נמסר לאמריקאים." שנה אחר כך הוא שב והזכיר את ההחלטה בישיבה אחרת של ועדת החוץ והביטחון.85 הוא הזכיר את ההחלטה מ־19 ביוני גם בסקירתו לפני המטה הכללי במאי 1968, והוסיף כי "אמנם היתה אחר כך החלטת ממשלה ששינתה את ההחלטה [מ־19 ביוני], אבל את זה שכחו להודיע לאמריקאים עד היום הזה."86

85 דברי רבין בפרוטוקולים של ישיבת ועדת חו"ב ב־29 במאי 1968, אמ"י, תיק א–8161/12, עמ' 6, ו־20 במאי 1969, אמ"י, תיק א–8162/5, עמ' 15.

86 דברי רבין בפרוטוקול של דיון מטכ"ל ב־27 במאי 1968, עמ' 11–12, א"פ.

האלופים במטכ"ל הופתעו לשמוע מרבין על ההחלטה, וחיים בר־לב, הרמטכ"ל, ביקש מדיין להופיע לפניהם וליישר את ההדורים. דיין הסביר שההחלטה לא עסקה בנסיגה אלא בגבולות והחליטו לא רק על גבולות אלא על כך שצה"ל לא ייסוג בלי הסכם שלום חוזי, בלי חופש שיט לספינות ישראליות בתעלת סואץ ובלי הסדרי ביטחון, וההחלטה לא התייחסה לגדה ולעזה. דיין הוסיף שהממשלה לא הודיעה על החלטתה לארצות הברית, אף כי האמריקאים יודעים עליה ממה שאמר להם אבן (שכאמור, לא הציג את הדברים כהחלטת ממשלה).

דיין הוסיף שערב צאתו של אשכול לביקורו בארצות הברית בינואר 1968 (להלן), ואחרי שהתברר בוועידת חרטום שפני הערבים אינם לשלום, שינתה הממשלה את החלטתה מ־19 ביוני וחזרה בה מהסכמתה לשלום בגבולות הבינלאומיים עם מצרים וסוריה (דיין, כמו רבין, טעה. הממשלה ביטלה את ההחלטה רק ב־31 באוקטובר 1968). אם היה צריך להודיע לאמריקאים, ציין, הרי זה על ההחלטה השנייה ולא על הראשונה. בפועל, המשיך דיין, זה מה שאמר להם אשכול במהלך ביקורו, אבל "שכחו" להודיע להם באופן רשמי על קבלת ההחלטה בממשלה, והם למדו זאת בדרכים משלהם. מפקד גייסות השריון ישראל טל הסביר שרבין לא התלונן על החלטת הממשלה אלא הציג את הבעיות המעיבות על יחסי ארצות הברית וישראל, וההלם שקיבלו הוא וחבריו לא היה מההסתרה אלא מעצם ההחלטה ב־19 ביוני.87

87 פרוטוקול של דיון מטכ"ל ב־10 ביוני 1968, עמ' 21–24, א"פ.

מיתוס ההחלטה מ־19 ביוני 1967, שנולד באביב 1968 המשיך להכות שורשים, ובתחילת 1969 חזר עליו דיין בדיון עם המטה הכללי:

השולחן הזה יודע שמיד לאחר המלחמה ממשלת ישראל החליטה ביחס למצרים שהיא מוכנה לחזור לגבולות הבינלאומיים ובלבד שיהיה שלום, ואמרה זאת לאמריקאים ולמצרים. זה היה קו הנסיגה המקסימאלי שממשלת ישראל עמדה בו. היא מאז שינתה את עמדתה. וזה היה בתקופה שהצבא המצרי היה מובס עד למקסימום, ולא יצא מזה כלום.

דיין הסביר מדוע, לדעתו, לא היו להחלטה תוצאות. הערבים לא תפסו את המצב החדש כמצב של קבע בגלל מלחמה של שישה ימים, וחשבו שהוא לא יארך: "זה לא היה מצב שהיה להם שוק שכתוצאה ממנו אמרו מרימים את הידיים, אלא חשבו שזה יסתדר."88

88 דברי דיין בפרוטוקול של דיון מטכ"ל ב־6 בינואר 1969, עמ' 27, א"פ.

כעבור שנה דיבר אבן בוועדת החוץ והביטחון של הכנסת על כך ש"ישראל אמרה את אשר אמרה באוזני ארצות הברית בחודש יוני 1967", ולא הזכיר כלל את הערבים. הוא טען שמחלקת המדינה התעלמה מכך שההחלטה הזכירה שינויי גבולות לצורכי ביטחון, אך טעה שוב — ההחלטה דיברה על הגבול הבינלאומי ולא הזכירה שינויים בו. מלבד זה הוא "שכח" את החלטת הממשלה שביטלה את ההחלטה הקודמת. בשני המקרים, יש לומר, שר החוץ אבן לא היה בארץ ולא השתתף בישיבות הממשלה שבהן התקבלו ההחלטות.89

89 דברי אבן בפרוטוקול של ישיבת ועדת חו"ב ב־9 בינואר 1970, אמ"י, תיק ג–16707/4, עמ' 14.

טעות דומה בשאלת הנסיגה לגבול הבינלאומי טעה יגאל אלון כאשר בעדות ממאי 1979, טען שלא הצביע בעד ההחלטה לסגת לגבול הבינלאומי אלא דרש תיקונים בגבולות עם מצרים וסוריה, והוסיף: "עד היום אני חושב את החלטת הממשלה לאווילית ואני מצטער שהרימותי את ידי עליה, למרות התיקון שהצעתי. כשלמדתי את השטח התברר לי שאנחנו מוכרחים לנקוט באמצעים כדי להשאיר את הגולן בידינו."90

90 עדות אלון לראודור מנור ב־28 במאי 1979, אמ"י, תיק א–5001/19, עמ' 16.

בהמשך עדותו, כעבור כחודשיים, תיקן אלון את עצמו, וכאשר נשאל מדוע התקבלה ההחלטה, השיב: "היתה סיטואציה שבה נדמה היה שאפשר להגיע לשלום מלא כולל. והניצחון היה כל כך מוחץ, והתחושה היתה שהערבים כל כך נדהמו, שאולי בסיטואציה פסיכו־פוליטית כזאת נגיע להסדר מוחלט. והיתה פה, כמובן, טעות פסיכולוגית, מפני שדווקא אצל הערבים המפלה גרמה לקשיחות."91

91 עדות אלון לראודור מנור ב־24 ביולי 1979, אמ"י, תיק א–5001/19, עמ' 8.

ובכן, ב־31 באוקטובר 1968 החליטה הממשלה להודיע לארצות הברית ש"גבול בטוח בין ישראל למצרים מחייב שינויים בגבול הבינלאומי לשעבר, לרבות השארת רצועת עזה בתחומי ישראל, המשך השליטה הישראלית בשארם א־שייח' תוך רציפות טריטוריאלית... והסדרי ביטחון חיוניים אחרים. סיכומים אלה של הממשלה באים במקום ההודעה מ־19.6.1967."92 כאמור, רבין, דיין ואלון ייחסו את ההחלטה הזו למועד מוקדם הרבה יותר, בשלהי 1967, ושלושתם טעו. בתחילת 1970 עדיין ייחס דיין את התנתקות ישראל מרעיון הנסיגה תמורת שלום לגולדה מאיר ולכך שלא יצא דבר משליחות יארינג.93

92 החלטת הממשלה מ־31 באוקטובר 1968 (רשומה בכתב־ידו של גלילי), אי"ט, חטיבה 15, מכל 39, תיק מס' 2.

93 דברי דיין בפרוטוקול של דיון מטכ"ל ב־2 במרס 1970, עמ' 13, א"פ.

מלחמת מגן או מלחמת מנע?

ב־15 ביוני 1967 התכנסה באו"ם עצרת מיוחדת, עצרת חירום (Emergency Session) לדון בתוצאות המלחמה. הדרישה לנסיגת צה"ל אל קווי 4 ביוני 1967 זכתה בה בתמיכה רחבה. הדעה שרווחה שם היתה שישראל פתחה במלחמה. משרד החוץ אמנם טען בעקשנות שסגירת מצרי טיראן היתה התוקפנות שגרמה למלחמה ולכן זו מלחמת־מגן, אך רוב חברות הארגון לא קיבלו את העמדה הזו. הן הסתמכו על סעיף 51 במגילת האו"ם שהבדיל בין aggression, ההגדרה לצעדה של מצרים, לבין act of war, מה שעשתה ישראל ב־5 ביוני. רבות מהן סברו שהצעד המצרי לא הצדיק את התגובה הישראלית ולא אפשר לה להסתמך על זכותה להגנה עצמית.94

94 פרוטוקול של ישיבת ועדת חו"ב ב־11 ביולי 1967, אמ"י, תיק א־8161/7, עמ' 4–5, וסקירת גדעון רפאל בפרוטוקול של ישיבת ועדת חו"ב ב־8 באוגוסט 1967, שם, עמ' 13–17.

גם בארץ לא הסכימו כולם עם השקפתו של משרד החוץ. בדיון בוועדת החוץ והביטחון על לקחי המלחמה שאלה גולדה מאיר את ראש אמ"ן: "אתה אומר שעד 3–4 ביוני לא ראינו ולא חששנו מפני הכנות לתקוף אותנו?" יריב התחמק: "היתה אפשרות שהם יתקפו." לשאלתו של מאיר יערי אם המצרים התכוונו לתקוף בימים הבאים השיב יריב שלא היו סימנים שהמצרים עמדו לתקוף, למעט ידיעה יחידה על קיומה של תוכנית מצרית לתקוף בין 5 ל־10 ביוני. דיין סיכם: "אינני חושב שהמצרים התכוונו לירות את הירייה הראשונה ב־5 או ב־6 ביוני."95

95 פרוטוקול של ישיבת ועדת חו"ב ב־24 באוגוסט 1967, אמ"י, תיק א־8161/8, עמ' 16 ו־37.

כלפי חוץ ישראל התעלמה מן הדעה שהובעה באו"ם. שנה אחרי המלחמה קבע אשכול בנאומו לפני הקונגרס הציוני שהתכנס בירושלים כי "המלחמה נפתחה, כידוע, משחסמה מצרים את מצרי טיראן לשיט חופשי. זו היתה הירייה הראשונה, שחצנית ומתגרה, שיא מחוצף לעיני העולם כולו."96

96 נאום אשכול בקונגרס הציוני בירושלים ב־10 ביוני 1968, אמ"י, תיק א–7920/7, עמ' 1.

להסברה הישראלית היתה גרסה שהוכנה מראש על נסיבות פרוץ המלחמה, שהוצגו כ"התקפת נגד מקבילה". הגרסה לא תאמה את מה שאירע, והופרכה עם פרסום ספרם של רנדולף וּוינסטון צ'רצ'יל הנכד על המלחמה.97 בלית ברירה הוטל על אריה שלו, נציג צה"ל בוועדת המנכ"לים לענייני הסברה, לכתוב גרסה חדשה, שהתבססה על האירועים מאז כניסת הצבא המצרי לסיני, סגירת המצרים, בריתות ההגנה בין מצרים למדינות ערב האחרות, תקריות מספר בסוף מאי ותחילת יוני לאורך גבול ישראל–מצרים ועד לגילוי תנועות של מטוסי קרב מצריים לעבר ישראל על מסכי המכ"ם ב־5 ביוני והתקדמות כוחות שריון מצרי מול הנגב המרכזי במגמה לנתק את אילת. את שתי הטענות האלה קשה היה להפריך, אך הן לא היו נכונות.98

97 רנדולף וּוינסטון צ'רצ'יל, מלחמת ששת הימים, מסדה, תל אביב 1967.

98 הגרסה המשופצת של אריה שלו נספחת לסיכום ישיבת ועדת המנכ"לים להסברה ב־29 באוגוסט 1967, אמ"י, תיק א–7466/7.

הערבים והרוסים לא הסתפקו בנסיגת ישראל, ודרשו לגנות אותה כתוקפנית ולחייב אותה לשלם פיצויים למדינות ערב. בנאומו בעצרת החירום תקף ראש הממשלה הסובייטי אלכסיי קוסיגין בגסות את ישראל. לעומת זה, הוא היה מאופק בדבריו בכל הנוגע לתפקידה של ארצות הברית. ניכר היה שהוא מבקש להשאיר דלת פתוחה להידברות ואולי לפעולה משותפת עמה. אחרי קוסיגין הגיע תורו של אבן, שהדף את ההאשמות הסובייטיות וגינה את התפקיד הפרובוקטיבי שמילאה ברית המועצות לפני המלחמה, במהלכה ואחריה. הוא דחה את התביעה לחזור למצב שלפני המלחמה, ומתח ביקורת על מזכיר האו"ם בגלל היענותו החפוזה לדרישתו של נאצר לפנות את כוח האו"ם מעמדותיו. אבן המשיך לדבוק בטענה שההכרזה על סגירת המצרים היתה אקט מלחמתי שאחריו השאלה מי ירה את הכדור הראשון שוב אינה רלוונטית. סיכום ה־CIA לשני הנאומים, של קוסיגין ושל אבן, היה שאבן זכה אמנם בנקודות אבל אין בכך כדי לקדם הסדר.99

99 נאומו של אבן בעצרת החירום ב־19 ביוני, אמ"י, תיק א–7053/16, וסקירת מודיעין של ה־CIA מ־20 ביוני 1967, LBJL, SCNSC files, Box 109, folder 1.

רוב המשלחות הסכימו על הצורך בנסיגה ישראלית. ההבדל היה בין אלו שחשבו שעל ישראל לסגת מיד וכל השאר יידון בהמשך, לבין אלה שראו בנסיגה את סופו של תהליך שיתחיל במשא־ומתן ויוביל להסכמות, להכרה ולסידורי ביטחון. שר החוץ הבריטי ג'ורג' בראון בלבל בין שתי האפשרויות כשקבע בנאומו בעצרת שמלחמה לא צריכה להתיר התפשטות טריטוריאלית ולישראל אסור לספח את העיר העתיקה. בראון גם קרא לשגר נציג של האו"ם למזרח התיכון, להקים בו צורה חדשה של נוכחות צבאית מטעם הארגון ולחזק את מנגנון הפיקוח הקיים בראשות הגנרל הנורווגי אוד בול.100

100 מברק המשלחת באו"ם אל משרד החוץ מ־22 ביוני 1967 על פגישת אבן וגולדה מאיר עם בראון, אמ"י, תיק א–7461/2.

קודם צאתו לעצרת נועד בראון עם שגריר ישראל בבריטניה אהרן רמז והציג לו את עמדת בריטניה בשאלת ירושלים ובשאלת הסיכויים למשא־ומתן עם ירדן. הוא אמר כי ישוחח על כך עם אבן עם בואו לניו יורק, וניסה לשכנע את רמז כי בעצם הוא שוחר טובתה של ישראל.101 בשיחה עם אבן וגולדה מאיר טען בראון שפעולת התגמול בכפר הירדני סמוע (בנובמבר 1966), הפלת שישה מטוסים סוריים באפריל 1967 והצהרות הרמטכ"ל נגד סוריה לפני המלחמה, הם שהביאו למצב ערב המלחמה. נאומו בעצרת ודבריו בפגישה הדהימו את ישראל וחוללו סערה גם בפרלמנט ובדעת הקהל בבריטניה. כמה מעמיתיו בקבינט מתחו עליו ביקורת, וראש הממשלה הרולד וילסון נחלץ להרגיע את הרוחות והבהיר שדברי שר החוץ לא ישפיעו על עמדת בריטניה בסוגיית ישראל. בשיחות עם מקורבים הביע וילסון את דעתו שישראל אינה צריכה לסגת כל עוד אין שלום, וכל הסדר יהיה כרוך בסיפוח שטחים ערביים לישראל מטעמי ביטחון.102

101 מברק רמז אל אבן מ־16 ביוני 1967, אמ"י, תיק א–7461/2.

102 מברקי רמז אל אבן מ־19 ביוני, אמ"י, שם, שם, מברק רמז אל לוריא מ־22 ביוני, שם, שם, סיכום של ישיבת ממשלת בריטניה באותו יום, UKNA, CAB 158/64, p. 6, וסקירת אשכול בפרוטוקול של ישיבת ועדת חו"ב ב־27 ביוני 1967, אמ"י, תיק א–8161/7, עמ' 5–6.

נאום ג'ונסון והפסגה בגלאסבורו

ב־19 ביוני 1967, היום שבו נאמו קוסיגין ואבן לפני עצרת האו"ם, נשא ג'ונסון דברים באירוע של מחלקת המדינה בוושינגטון. חלק נכבד מנאומו הוקדש למזרח התיכון שלאחר המלחמה, והוא התווה חמישה עקרונות להסדר מדיני: (1) הכרה הדדית בזכות הקיום של כל האומות באזור; (2) צדק לפליטים; (3) הבטחת זכויות השיט; (4) הגבלת מרוץ החימוש; (5) כיבוד עצמאותן המדינית ושלמותן הטריטוריאלית של כל מדינות האזור. בצירופם יחד, אמר הנשיא, חמשת העקרונות מסמנים את הדרך משביתת נשק לשלום מלא. הנשיא חזר על דברי נציגו באו"ם, ארתור גולדברג, שאמר בעצרת כי נסיגה לגבולות 4 ביוני איננה מרשם לשלום אלא למלחמה נוספת. בהמשך הנאום שלל ג'ונסון פתרון כפוי, וציין שהצדדים לסכסוך צריכים להיות גם הצדדים לשלום.103

103 נאום הנשיא ג'ונסון ב־19 ביוני 1967, LBJL, NS-Defense files, Box 193, ואמ"י, תיק א–7053/16.

הנאום היה לאבן היסוד של המדיניות האמריקאית בסכסוך היהודי־ערבי. הוא התקבל באהדה ובברכה בקונגרס, ואבן טלפן מניו יורק לבית הלבן להביע את הערכתו.104 אשכול הצביע על המקומות שבהם השאירו ניסוחיו הכלליים של ג'ונסון מרחב לפרשנות ואמר: "אפשר לומר כי העמדה האמריקאית... משאירה מקום רב לגמישות". הוא הצביע על ההבדלים בין העמדה האמריקאית לזו הבריטית, כפי שעלתה מדברי בראון בעצרת, וסקר את הצעות ההחלטה השונות הנדונות במסדרונות האו"ם ואת מאמציה הדיפלומטיים של ישראל ברחבי העולם למנוע קבלת החלטה שתזיק לה. בשורה התחתונה, אמר אשכול, נראה שהמתקפה המדינית הרוסית לא הצליחה עד כה, ויש מקום לתקווה שתיכשל.105

104 מכתב ציר הקונגרס היהודי עמנואל סלר אל הנשיא ג'ונסון מ־20 ביוני 1967 LBJL, Conference files, Box 70, ומזכר של רוסטאו לג'ונסון מאותו יום, LBJL, SCNSC files, Box 109, folder 1.

105 סקירת אשכול בפרוטוקול של ישיבת הממשלה ב־25 ביוני 1967, אמ"י, תיק א–8164/10, עמ' 2–9.

בניגוד להסתייגות הכללית כמעט בממשל מאפשרות הופעתו של הנשיא באו"ם, היתה בממשל ובקונגרס תמיכה בקיום פגישה פסגה עם קוסיגין. ג'ונסון עצמו היסס, כי חש ששום דבר תכליתי לא יצא מן הפגישה. קיומה במקום סמוך לניו יורק יתפרש כסימן חולשה, הזמנה לבית הלבן לא באה בחשבון, ובן השיח היה במידה רבה בחזקת נעלם. התומכים בקיומו של מפגש פסגה אמרו שהוא יאפשר התרשמות אישית מראש הממשלה הסובייטי, יציג בלי מתווכים את דמות ההסדר במזרח התיכון שארצות הברית רואה, ואולי גם יסייע להתקרבות בין הצדדים בשאלת וייטנאם.106

106 מכתב הסנטור פולברייט, יושב ראש ועדת החוץ של הסנאט, אל הנשיא ג'ונסון מ־17 ביוני 1967, LBJL, NS-Defense files, Box 193.

ג'ונסון השתכנע, וב־23 וב־25 ביוני נפגש עם קוסיגין שלוש פעמים בגלאסבורו שבניו ג'רסי — אמצע הדרך בין ניו יורק לוושינגטון. בתדריך לנשיא לקראת הפגישה כתב מקג'ורג' באנדי כי צריך לחקור את קוסיגין לאן פניהם של הרוסים מועדות: לצינון המזרח התיכון או לחימומו־מחדש? האם יהיו מוכנים להצטרף לארצות הברית במאמץ למען השלום שיתבסס על חמש הנקודות שניסח ג'ונסון בנאומו, או שימשיכו להשמיע הצהרות סרק תעמולתיות? באנדי סיים בכך שעל הנשיא להיות רך ומסביר פנים בשיחתם, אך עליו להיות ברור ותקיף בעניינים של מהות.107

107 תזכירי רוסטאו ובאנדי לנשיא מ־22 ביוני 1967, LBJL, Memos files, Box 18-1.

בסכמו את השיחות ציין ג'ונסון שביום הראשון היתה האווירה נינוחה וחופשית. ב־25 ביוני הוא התרשם שקוסיגין קיבל הנחיות ממוסקבה להציג את העמדה הרוסית בנוקשות, לא להגיע להסכמים, ולדווח לחבריו להנהגה לפני קבלת החלטות כלשהן. בדיון על המזרח התיכון הציג הנשיא שורה של בעיות הטעונות פתרון במסגרת הסדר שיושג לסיום המלחמה. קוסיגין התעקש שנסיגה ישראלית צריכה להתבצע קודם לכל דיון בשאלות האחרות, ובכלל זה הגבלת מרוץ החימוש. ג'ונסון השיב שעד כה נמנעה ארצות הברית מלשלוח נשק לאזור אך לא תוכל להתמיד בכך זמן רב נוכח כמויות הנשק הסובייטי הזורמות לערבים, והפתרון באזור צריך להיות כזה שיתקבל על ידי שני הצדדים. תחושתו של ג'ונסון בתום השיחות היתה ספקנית, והוא סיכם אותן בכותבו שיש להמתין ולראות אם אמנם תתחולל תזוזה כלשהי בעמדה הרוסית.108

108 פרוטוקול של השיחה בגלאסבורו ב־25 ביוני, FRUS, 1964-1968, VOL. XIV, document 234, pp. 538-543, סיכום ג'ונסון מ־26 ביוני 1967 את השיחות עם קוסיגין, LBJL, Memos files, Box 18-1, מברק ג'ונסון אל וילסון, אלדו מורו והקנצלר קיזינגר מאותו תאריך, LBJL, SCNSC files, Box 8, folder 3, ומברק קרדון אל בראון מאותו תאריך, UKNA, Prem 13/1622.

פרוטוקול השיחות הגיע מאוחר יותר לידי ישראל, ואלון ציטט ממנו בפגישה סגורה עם עורכי העיתונים כדי להמחיש את מחויבותו של ג'ונסון להגן על ישראל. לדבריו, ג'ונסון חזר והדגיש את עמדתו התקיפה בעניין ישראל "וכתוצאה מכך ריכך קוסיגין את הטון. הוא אמנם המשיך לדבר על הצורך בנסיגת ישראל, אך שוב לא איים במלחמה בלתי־נמנעת כדי להשיג תביעה זו."109

109 ניתוח ללא תאריך של דברי קוסיגין וג'ונסון בגלאסבורו שנעשה במחלקת צפון־אמריקה במשרד החוץ, אמ"י, תיק א–270/3, ודברי אלון בפגישה סגורה עם עורכי העיתונים ב־3 בנובמבר 1968, אי"ט, חטיבה 15, מיכל 84, תיק 1.

יומיים לאחר מפגש הפסגה הזה נפגשו ראסק, גולדברג ומושל ניו יורק אוורל הארימן עם שר החוץ גרומיקו והשגריר דוברינין בניסיון לבחון אם בעקבות הפסגה נפתחה דרך למאמץ רוסי־אמריקאי משותף בשאלות הנוגעות לפירוק הנשק הגרעיני ולמזרח התיכון. עד מהרה התברר שלא, והשיחה לא הניבה שום תוצאות. גרומיקו התעקש שנסיגה מלאה היא תנאי מוקדם לכל הסדר, ואף אמר כי הנסיגה היא ההסדר. הוא סירב לדון על צמצום מרוץ החימוש באזור בטענה שלא הנשק גרם למלחמה אלא ישראל. ראסק וגולדברג ניסו להסביר לו כי ללא שלום לא תהיה נסיגה, הסכם שביתת הנשק הוא חלק ממלחמה ולא משלום ואין להעלות על הדעת נסיגה והתמשכות מצב המלחמה. ההסברים לא הועילו והפרוטוקול של הפגישה נקרא כדו־שיח של חרשים.110

110 סיכום שיחת ראסק וגרומיקו ב־27 ביוני 1967 (נרשם ב־29 ביוני), LBJL, SCNSC files, Box 8, folder 3.

סיומה של עצרת החירום

עצרת החירום דשדשה במקום. המשלחות התמקחו על דקויות ניסוח שיקשרו — או לא יקשרו — בין נסיגה ישראלית לסיום מצב הלוחמה. באנדי נוכח לדעת שטעה בהערכתו הראשונית, שהמעיטה בחשיבותה של העצרת מכיוון שאיננה יכולה לכפות את ביצוע החלטותיה. ללא הוראות מפורשות מממשלותיהם, כתב לנשיא, נוטים הנציגים באו"ם ללכת עם העדר, ופירוש הדבר החלטה אנטי־ישראלית שתכביד על המדיניות האמריקאית בהמשך. לפיכך ביקש את רשותו של הנשיא ג'ונסון להשתמש בשמו כדי לפנות לממשלות שונות וללחוץ עליהן להורות לנציגיהן באו"ם כיצד להצביע.111

111 תזכיר של באנדי לג'ונסון מ־28 ביוני 1967, LBJL, Memos files, Box 18-1.

הרשות ניתנה, וחוזר יצא לכל נציגויות ארצות הברית בעולם לפנות לממשלות ולבקשן להצביע בעד הצעת החלטה מערבית ומאוזנת. על הפרק עמדו עתה שתי הצעות: יוגוסלבית, שקראה לנסיגה מיידית של ישראל, והצעה של מדינות באמריקה הלטינית שקשרה את הנסיגה עם סיום מצב הלוחמה, חופש השיט ועוד. לפי הניתוח שעשו האמריקאים, לאף אחת מהן לא היה סיכוי להתקבל ברוב המחייב של שני שלישים.112

112 תזכיר של נתניאל דייוויס לרוסטאו מ־29 ביוני 1967, LBJL, SCNSC files, Box 12, folder 6, וטיוטה מתוקנת של הצעת ההחלטה היוגוסלבית מ־30 ביוני 1967, שם, שם.

מחוסר יכולת לקבל החלטה בענייני מהות, הסתפקה העצרת בשתי החלטות דקלרטיביות, האחת קראה להושיט סיוע לפליטים ולהימנע מפגיעה באוכלוסיות אזרחיות. השנייה קראה לישראל לחזור בה מן הצעדים שנקטה לסיפוח ירושלים המזרחית והכריזה שצעדים אלה הם חסרי תוקף.113 למחרת נפגש דוברינין עם גולדברג וביקש לדחות את נעילת המושב ב־48 שעות כדי לגבש נוסח פשרה בין ההצעה היוגוסלבית (שהיתה מקובלת על הרוסים) והלטינו־אמריקאית (שארצות הברית הסכימה לה). גולדברג הסכים, בהניחו שמה שלא נעשה בשבועיים של דיונים ממילא לא ייעשה ב־48 השעות הקרובות.114

113 נוסח שתי החלטות העצרת הכללית ב־4 ביולי 1967 ב: LBJL, Sonders Files, Box 7, folder 7.

114 מברק רוסטאו אל ג'ונסון (בחווה בטקסס) מ־5 ביולי, הכולל את מברק גולדברג אל מחלקת המדינה מאותו תאריך, LBJL, Memos files, Box 18-2, ומכתב ג'ונסון אל הרולד וילסון מ־6 ביולי 1967, UKNA, Prem 13/1622.

בגלל התנגדות סוריה ואלג'יריה, והתיישרות שאר מדינות ערב על־פיהן, לא נמצאה פשרה. ישראל קיוותה שהמושב יתפזר ללא החלטה כלשהי, או לכל היותר בהחלטה נוהלית על החזרת הנושא למועצת הביטחון ושיגור נציג מטעם מזכיר האו"ם לעמוד מקרוב על המצב במזרח התיכון. לאמריקאים לא היה עניין בהארכת המושב, אך הם גם לא התלהבו מהחזרת הדיון למועצת הביטחון והתלבטו מה צריכים להיות מהלכיהם הבאים.115

115 סיכום ישיבה במחלקת המדינה ב־5 ביולי, LBJL, SCNSC files, Box 1, folder 1, ודברי תקוע בפרוטוקול של ישיבת ועדת חו"ב ב־18 ביולי 1967, אמ"י, תיק א־8161/7, עמ' 10–14.

במשרד החוץ בירושלים מיהרו לסכם את עצרת החירום כניצחון דיפלומטי שהושג בראש־וראשונה בגלל התמיכה האמריקאית העקבית. השמחה היתה מוקדמת מדי, ובהעדר נוסחה מוסכמת התקשו שתי המעצמות לסיים את המושב.116 פגישה נוספת בין גולדברג לגרומיקו ודוברינין ב־20 ביולי ייצרה שתי נוסחאות של טיוטה משותפת רוסית־אמריקאית, אלא שהערבים דחו אותן.117 גולדברג סיפר לאבן על השיחה ועל הניסוחים הסובייטיים שנועדו לעקוף את המילים "אי־לוחמה" וחיווה את דעתו ששום דבר לא יצא מן התרגילים הלשוניים הללו שכן הערבים אינם מוכנים, ואולי אינם יכולים, להכיר בזכותה של ישראל להתקיים כמדינה עצמאית. ימים אחדים לפני־כן הכריז הנציג הסורי בשם הליגה הערבית שמדינות ערב מסרבות להכיר בישראל, שבה הן רואות ישות קולוניאלית שנישלה את תושבי הארץ הערבים. אבן מצדו העריך שהטקטיקה הסובייטית מכוונת למשוך את העצרת זמן נוסף, והפציר בגולדברג לקבוע מועד לסיומו של מושב החירום ולעמוד בו. למחרת הודיע דוברינין לגולדברג שלא הצליח לשכנע את נציגי מדינות ערב הרדיקליות להסכים לאף אחת מן הנוסחאות שהוצעו להם.118

116 תזכיר של תקוע מ־6 ביולי 1967 לסיכום עצרת החירום, אמ"י, תיק א–7936/6.

117 דו"ח של גולדברג על פגישתו עם גרומיקו במברקו אל מחמ"ד מ־20 ביולי 1967, FRUS, 1964-1968, Vol. XIX, document 377, pp. 688-694. שני הנוסחים שסוכמו באותה פגישה בין גולדברג וגרומיקו באמ"י, תיק א–270/3.

118 מברק המשלחת באו"ם אל מחלקת המדינה מ־18 ביולי, LBJL, SCNSC files, Box 8, folder 2, דו"ח של גולדברג על שיחתו עם אבן במברקו אל ראסק מ־20 ביולי, שם, folder 4, מזכר של רוסטאו לג'ונסון מ־21 ביולי (0935), שם, folder 1, ותזכיר של נתניאל דייוויס לרוסטאו ובאנדי מ־21 ביולי 1967 (1330), שם, שם.

מושב החירום התפזר בהודעה קצרה ולפיה הנושא חוזר למועצת הביטחון. גולדברג סיכם אותו כמפלה לדיפלומטיה הסובייטית שנכשלה בהשגת שתי מטרותיה: להביא לנסיגה ישראלית, ולהפגין סולידריות עם הערבים. הרוסים אמנם לא קיבלו את סירובם של הערבים להכיר בישראל, אך לא הצליחו לשכנע אותם לשנות את עמדתם. גולדברג ציין שישראל רואה בתוצאה, בצדק, הישג דיפלומטי. רוב המשלחות מאמינות שהיא ירתה את הירייה הראשונה במלחמה, ובכל זאת לא הצליחו לקבל החלטה שתגנה אותה ותקרא לנסיגתה. הישראלים אמנם השיגו את שלהם, כתב, אך אין להם סיבה להיות מרוצים, בעיקר לא בסוגיית ירושלים. גולדברג ראה את מושב החירום כשלב ראשון של תהליך דיפלומטי ארוך, ולא ידע עד כמה צדק.119

119 מברק גולדברג אל מחלקת המדינה מ־22 ביולי 1967 (1810), LBJL, Country Files, Box 110, folder 5, ומזכר מצורף אליו מ־23 ביולי 1967 של רוסטאו לג'ונסון, LBJL, SCNSC files, Box 8, folder 1.

המגעים בין הרוסים והאמריקאים נמשכו לאחר נעילת העצרת. דוברינין אמר לראסק כי ברית המועצות מעוניינת להמשיך בשיחות ולמצוא פתרון, אך אינה מוכנה לסטות מעמדותיה. בלונדון אמר השגריר הרוסי לבראון דברים דומים. בשני המקרים התלוננו הרוסים על הקיצונים הערבים, שאינם מוכנים אפילו להכיר בישראל, אבל כאשר שאל ראסק אם הרוסים אינם סבורים שהכרה בשלמותן הטריטוריאלית של מדינות האזור היא תנאי חיוני להסדר, ענה לו דוברינין שיהיה להם קשה מאוד לומר זאת למצרים.120

120 מברקי דין אל בראון מ־26 ו־27 ביולי 1967, UKNA, Prem 13/1622.

נעילת מושב העצרת כאשר תעלת סואץ סגורה לשיט הדאיגה את משרד החוץ הבריטי. בראון הורה לשגריר בריטניה באו"ם לורד קרדון ולשגריר בריטניה בוושינגטון פטריק דין לפעול לכינוס מועצת הביטחון בהקדם כדי לקבל החלטה על נסיגה ועל סיום מצב הלחימה שתאפשר את פתיחת התעלה. תאריך היעד שהציב לפתיחתה היה סוף אוגוסט (בלי לציין של איזו שנה). הוא תלה תקוות בהידברות בין ארצות הברית לברית המועצות, חשב שעל מזכיר האו"ם לצאת לסיור באזור כהקדמה למינוי נציג או מתווך מטעמו, ותהה אם בריטניה לא צריכה להצטרף לשיחות כדי לקדם את האינטרס שלה בתעלה. מכל אלה לא יצא דבר.121

121 מברק בראון אל קרדון ודין מ־28 ביולי 1967, שם, שם.

מק'ג'ורג' באנדי סיכם את המצב: לנוכח הסירוב הערבי להיכנס לאיזשהו משא־ומתן, ישראל מקשיחה את עמדותיה, ובכוונתה להחזיק לא רק במזרח ירושלים אלא גם ברצועת עזה ובגדה המערבית. בלי שינוי דרסטי בעמדה הערבית, אין לארצות הברית דרך מעשית להתנגד לעמדת ישראל. אפילו בענייני אספקת נשק, כושר המיקוח של ארצות הברית מול ישראל נחלש. איננו יכולים, כתב לג'ונסון, לדרוש מישראל לעשות ויתורים למי שאינו מוכן אפילו לדבר עמה. כל עוד ממשיכים הערבים בסרבנותם, נראה שנוצר הסדר דה־פקטו על בסיס קווי הפסקת האש. באנדי ציין שדעתו של מזכיר המדינה, דין ראסק, אינה זהה לשלו. הוא המליץ לנשיא להישאר בעמדת המתנה ולכל היותר לפרסם איזו הצהרה שתעודד את הערבים המתונים בלי להרגיז את ישראל. שתי הסכנות העיקריות בעיניו היו השתלטות רוסית על מצרים וחידוש המלחמה על ידי נאצר. אמנם בשני המקרים הסיכוי היה נמוך, אך על ארצות הברית לעמוד על המשמר ולעקוב אחרי ההתפתחויות. באנדי שאף להשתחרר מתפקידו כראש הצוות המיוחד לטיפול במשבר ולשוב לעבודתו בראשות קרן פורד, והעריך כי המצב במזרח התיכון מתוח, אבל לא נפיץ.122

122 תזכיר באנדי לנשיא ג'ונסון מ־31 ביולי 1967, LBJL, SCNSC files, Box 13, folder 1.

אווירת החירום בוושינגטון, שראשיתה במשבר שקדם למלחמה, החלה להתפוגג. הוועדה המיוחדת דנה במזרח התיכון לעתים יותר ויותר רחוקות, ובאנדי הגיע למסקנה שהיא מיצתה את עצמה, וכמוה גם הוא מיצה את עצמו.123 לאמריקאים התברר שהם היחידים המעוניינים בהסדר כולל ופועלים למענו. הערבים לא היו מוכנים להסכים לפחות מנסיגה ישראלית מלאה, כמעט ללא תמורה כלשהי. ישראל לא היתה מוכנה לשלם את מחירו של הסדר על־פי המתווה האמריקאי, לפחות לא בירושלים, והעדיפה להמתין עד שהערבים ישנו את עמדתם. לפני כינוסה של פסגה ערבית אי־אפשר היה לצפות להתפתחויות מדיניות במזרח התיכון. חוסיין קיווה להגיע בפסגה להבנה עם נאצר שתאפשר לו להיכנס לשיחות עם ישראל בגיבוי מצרי. בלי גיבוי כזה, ולנוכח עמדותיה של ישראל, הוא חשש להסתכן.124

123 תזכיר באנדי לג'ונסון מ־22 באוגוסט, LBJL, SCNSC files, Box 2, folder 4; תזכיר באנדי לראסק מ־24 באוגוסט 1967, שם, Box 1, folder 2; ומכתבי באנדי אל הנשיא ואל ראסק מאותו יום, שם, Box 2, folder 4.

124 מברק בארנס אל מחמ"ד מ־14 באוגוסט 1967, LBJL, Country Files, Box 113, folder 6.

ההבנה־לכאורה בין שתי המעצמות שהושגה בין גולדברג וגרומיקו בשלהי מושב החירום הזכירה לישראלים רבים את האירועים לאחר מלחמת סיני בשנת 1956. הציר המדיני אפרים עברון אמר ליוג'ין רוסטאו ששורש הבעיה הוא האזכור של "נסיגה מכל השטחים הכבושים" בטיוטה הרוסית־אמריקאית. ישראל, אמר, אינה מוכנה לסגת לקווים שלפני המלחמה, ובהסכימה לנוסח הזה סטתה ארצות הברית מן העיקרון שקבע ג'ונסון בנאומו ב־19 ביוני: נסיגה לגבולות בטוחים ומוכרים. במשא־ומתן, הוסיף עברון, תעמוד ישראל על גבולות "בטוחים" ועל כך שירושלים המאוחדת תישאר בידיה.125

125 תרשומת של רוסטאו על שיחה עם עברון ב־29 באוגוסט 1967, LBJL, Memos files, Box 21-2.

בממשל לא היתה הסכמה על משמעות המושג "שלמות טריטוריאלית" וגבולות המחויבות של ארצות הברית אליה. עוזרו של וולט רוסטאו במועצה לביטחון לאומי, הארולד סונדרס, טען כי זו אינה שאלה אקדמית והתשובה לה תקבע במידה רבה את נכונותה של ארצות הברית ללחוץ על ישראל בעתיד. הוא הגדיר את הבעיה כך: האם מפת המזרח התיכון לפני המלחמה היא המפה הנכונה, או שיש מקום לשנותה ולקבל את הטענה הישראלית שמוטב לישראל להחזיק בגדה מאשר לסמוך על חוסיין ההפכפך? השאלה הטקטית היתה, האם להתחיל ללחוץ על ישראל עכשיו ולמנוע אי־הבנות בעתיד, או להמתין עד שיתעורר הצורך בלחצים כאלה.

ראסק היה ראש המצדדים במחויבות לקווי שביתת הנשק. היא היתה בעיניו המשך הגיוני לנאום ג'ונסון ב־19 ביוני, והוא חשב שהיא תסייע לשקם את מעמדה של ארצות הברית במדינות ערב המתונות ותבטא את התחושה השוררת באו"ם שסיפוח שטחים אינו קביל. אחרים בממשל טענו כי השינוי בעקבות המלחמה היה חריף דיו כדי להגדיר מחדש את עמדותיה של ארצות הברית. לא יהיה אפשר, אמרו, לכפות על ישראל נסיגה לקווי 4 ביוני, ובמיוחד בירושלים. הדרג המקצועי פקפק בנכונותו של ג'ונסון להפעיל לחץ כבד על ישראל בשנת בחירות, והנשיא עצמו אמר או כתב לכמה מנהיגים ערבים שאין הוא יכול לכפות על ישראל לעשות מה שאינה רוצה לעשות. מנאומו של ג'ונסון ב־19 ביוני השתמע שהגבולות מותנים בשלום. רבים סברו ש־1967 שונה מ־1957, ובניגוד לתוקפנות הברורה נגד מצרים באוקטובר 1956, ביוני 1967 אכלו הערבים את מה שבישלו: הם עוררו פרובוקציה והוכו בשדה הקרב, ולכן לא עומדת להם טענת הקורבן. רק כאשר הערבים יבינו שאף אחד לא יוציא בשבילם את הערמונים מן האש הם יסכימו למשא־ומתן.

דין ראסק, מזכיר המדינה ורוברט מקנמרה, מזכיר ההגנה, תמכו אפוא בנסיגה לקווי 4 ביוני; הנשיא אמר שלא תהיה נסיגה לקווים האלה; גולדברג התנגד לכל ניסיון להגדיר עמדה, שרק תסבך את ארצות הברית בצרות, והעדיף לשמור על עמימות, ואילו הדרג המקצועי במחלקת המדינה ובמועצה לביטחון לאומי ניסה למצוא נוסחה גואלת שתיישב את הסתירות שבין עמדות ראשי הממשל.126

126 תזכיר של סונדרס לרוסטאו מ־17 באוקטובר 1967, LBJL, Saunders files, Box 24-2, folder 4.

מתח בין ארצות הברית וישראל

את עמדותיה של ישראל בשאלות ההסדר קבעו לא רק ניצחונה במלחמה, אלא גם משקעי תקופת ההמתנה ולקחי ההסדר שנקבע בשנת 1957. שני אלה עמדו ביסוד התנגדותה לערבויות בינלאומיות. לתפיסתה, השלום היה צריך לכלול שני רכיבים, האחד מדיני־משפטי והשני טריטוריאלי־ביטחוני. לטעמה, אי־אפשר לפתור את הבעיות הביטחוניות והטריטוריאליות, ולהתקדם למגרש המדיני־משפטי, בלי שיחות ישירות בין הצדדים.

ישראל דחתה נייר עמדה אמריקאי שהוגש לה בסוף יולי והתבסס על הבנות גולדברג עם גרומיקו ודוברינין (לעיל) בטענה כי הוא אינו תואם את חמשת העקרונות של הנשיא ג'ונסון. היא סירבה לשוב למשטר שביתת הנשק ולסגת משטחים תמורת הסדרי ביניים בדומה לנסיגה מסיני בשנת 1957. לא היתה לה כוונה לוותר על הישגי המלחמה, ויתור שאין להשיבו, תמורת פחות משלום חוזי ומחייב. החלטות האו"ם והסדרים חלקיים לא מנעו בעבר התקפות על ישראל ולכן היא היתה מסויגת מעודף מעורבות של הארגון בגיבוש ההסדר, והאמינה שמוטב לה בלעדיו.127

127 נייר עמדה (Aide mémoire) ישראלי מ־10 באוגוסט עם עדכונים מ־6 ו־7 בספטמבר שהובא ב־27 בספטמבר 1967 לידיעת רוסטאו, LBJL, Saunders files, Box 16, folder 7. הנייר שימש את אבן בפגישותיו בארצות הברית עם ראסק, גולדברג ואישים אחרים.

גולדברג ניסח טיוטה חדשה לנייר העמדה מסוף יולי, ובה נוסף סעיף באשר למינוי של שליח מטעם מזכיר האו"ם שיסייע לצדדים בביצועה. הוא ביקש מישראל לקבל את השליח והוסיף שהלה לא יעלה הצעות משלו. גם הטיוטה המשותפת עם הרוסים היא רק בסיס לדיונים נוספים, אמר, ואינה "המילה האחרונה" — מזכיר המדינה והנשיא לא אישרו אותה, ומחלקת המדינה רוצה לשמוע את ההתייחסות של ישראל לפני שתמשיך לקדם אותה. הטיוטה הזאת היתה ראשית הדרך אל החלטת מועצת הביטחון 242, בנובמבר 1967.128

128 הטיוטה של גולדברג מ־10 באוגוסט, אמ"י, תיק א–270/3, ומברק מחלקת המדינה אל ברבור מ־11 באוגוסט 1967, LBJL, Memos files, Box 21-1.

התגובה למסמך היתה חריפה. ישראל, אמר סמנכ"ל משרד החוץ הממונה על צפון־אמריקה, משה ביתן לשגריר ארצות הברית ברבור, בשם ראש הממשלה ושר החוץ, מוכנה בשלב הזה לדון עם האמריקאים על העקרונות, אך לא על הטקטיקה. הטיוטה האמריקאית־רוסית נסוגה מחמשת העקרונות של ג'ונסון, כי הנשיא דיבר על גבולות מוסכמים ומוכרים ועל ביטחון ישראל ושני המושגים האלה כלל אינם מוזכרים בה. ישראל אינה מעוניינת בערבויות בינלאומיות ותהיה מסוגלת להגן על עצמה. חזרה למצב ששרר במאי 1967 אינה, לדעתה, התקדמות לקראת שלום.

הרוסים, המשיך וטען ביתן, לא התקרבו לעמדה האמריקאית אלא שחקו אותה לטובת בני חסותם הערבים. אחרי 19 שנה של אי־הכרה מצד שכניה, ישראל עומדת על הכרה דה יורה ומוכנה להישאר בשטחים גם עשר שנים עד שזו תושג. היא מפצירה בארצות הברית לא להיגרר אחרי הטיוטה המשותפת. הנצחת נוכחות האו"ם באזור כמשתמע ממנה, אמר, אינה גשר בין ישראל והערבים אלא מחיצה ביניהם. האו"ם כבר נטע מחיצה כזו ב־1949, כאשר ועדת הפיוס שהוקמה על ידי האו"ם לתווך בין הצדדים איפשרה לערבים להתחמק מהכרה בישראל.

השיחה הסתיימה בטונים צורמים: ביתן אמר שאם תמשיך ארצות הברית לסגת מעקרונות הנשיא, תצטרך ישראל להפעיל את כל הכלים העומדים לרשותה בארצות הברית כדי למנוע את השחיקה בחמשת העקרונות ואת הצגתם כמקשה אחת. ברבור לא נותר חייב, והשיב כי על ישראל להבין שהיא אינה יכולה לשבת על האולימפוס ולהכתיב את ההסדר במזרח התיכון. היא אינה יכולה לכופף את כל העולם לאינטרסים שלה ואי־אפשר לבודד את ההסדר מן הנעשה באזורים אחרים בעולם.129

129 מברק ברבור אל מחלקת המדינה מ־17 באוגוסט 1967, LBJL, Memos files, Box 21-1, ותזכיר של סונדרס לנשיא מאותו יום, שם, Saunders files, Box 16, folder 6.

אף־על־פי־כן, האמריקאים לא היו שלמים עם הטיוטה ובסופו של דבר הטיל עליה ג'ונסון וטו. אם הרוסים ינקטו יוזמה ויפנו לארצות הברית, קבע, יהיה עליה להתייעץ עם ישראל, אך היא עצמה לא תיזום דבר. לדברי אבן, ארצות הברית וישראל הסכימו שהזירה המדינית תהיה בעצרת ואין לכנס את מועצת הביטחון, אין לגלות יוזמה ויש להמתין ולראות אילו יוזמות יעלו הערבים והרוסים.130

130 סקירת אבן בפרוטוקול של ישיבת ועדת חו"ב ב־5 בספטמבר 1967, אמ"י, תיק א־8161/8, עמ' 10–12.

ועידת חרטום וגיבוש העמדה הערבית

התבוסה במלחמת ששת הימים זעזעה את העולם הערבי, אך לא עד כדי שינוי יסודי של תפיסתו את ישראל. הערבים ראו עצמם כמי שהפסידו קרב, לא את המלחמה. נאצר חשב על כינוס פסגה ערבית, אך לאחר מכן שינה את דעתו והציע במקום זה נוסח של הכרזה משותפת לראשי כל מדינות ערב שתחזור על "השקר הגדול" (ההאשמה שחילות האוויר של ארצות הברית ובריטניה השתתפו בתקיפת חילות האוויר הערביים בפתיחת המלחמה) ועל מוטיבים תעמולתיים נוספים. הוא וחוסיין ציפו לנסיגה ישראלית מלאה מן השטחים שנכבשו ולכל היותר היו מוכנים לשלם בעדה במה שהיה לישראל עד לפני המלחמה: הכרה פומבית בחופש השיט במצרי טיראן ושקט בגבול שיובטח בערובות ובנוכחות כוח של האו"ם.131

131 מברק מחמ"ד אל נציגויות ארצות הברית מ־24 ביוני 1967, LBJL, Country file, Box 109, folder 4.

כששככו קולות המלחמה, נוצר מצב שבו לישראל ולארצות הברית לא היה ברור מה רוצים הערבים, וגם לערבים עצמם לא היה הדבר ברור. ממשלת ישראל ראתה את החלטתה מ־19 ביוני כעמדה נדיבה מאוד של מנצחים. בלי לדעת את פרטיה ראו הערבים בעקרונותיה ניסיון יהיר לכפות עליהם תנאי כניעה משפילים ובלתי סבירים. בדרישה הישראלית לשלום חוזי ראה נאצר מזימה לתקוע טריז בינו לבין מנהיגים ערבים אחרים ולאלץ את מצרים לחתום על הסכם נפרד עם ישראל.132

132 ראו: Yoram Meytal, 'The Khartoum Conference and Egyptian Policy after the 1967 War: A Reexamination', The Middle East Journal 54 (1), Winter 2000, pp. 69-70

הבעיה שניצבה לפני מדינות ערב היתה כפולה: (1) בעיית פלסטין משנת 1948, ובמרכזה שאלת הפליטים; (2) בעיית ה"כיבוש" בשנת 1967 — כיצד להביא לנסיגת ישראל מן השטחים שכבשה במלחמת ששת הימים. סוגיית פלסטין היתה אמנם ליבו של הסכסוך היהודי־ערבי, אך שאלת הנסיגה נראתה למצרים ולרוב מדינות ערב האחרות דחופה יותר.

מיד לאחר המלחמה התחילה במדינות ערב התרוצצות סביב גיבוש עמדותיהן המדיניות, באו"ם ומחוצה לו, כלפי מדינות המערב. המדינות הקיצוניות דיברו על חרם נפט, משיכת יתרות המטבע שלהן, ניתוק היחסים הדיפלומטיים ושלילת בסיסים צבאיים מארצות הברית ובריטניה בלוב, בסעודיה ובמדינות המפרץ. בוועידת שרי החוץ הערבים שהתכנסה בכוויית ב־17 ביוני התברר שלאף אחת מן ההצעות האלו אין רוב, והדיון העיקרי היה בכינוסה של ועידת פסגה ערבית כדי ליישב את המחלוקות ולגבש עמדות משותפות.133

133 מברקי הנציגות בכוויית אל משרד החוץ בלונדון מ־17 עד ה־19 ביוני 1967, UKNA, FCO 17/6.

ירדן ומצרים יזמו והובילו את המהלכים לכינוסה של הפסגה, אף כי מסיבות שונות. חוסיין קיווה לקבל מהוועידה היתר לנסות לפתור את בעיותיה של ירדן במגעים עם ישראל. נאצר ביקש קודם כול לסיים את מלחמת האזרחים בתימן, לקבל תמיכה כספית ממדינות הנפט, ובעיקר לרתום את חוסיין למרכבתו ולמנוע ממנו להיכנס למשא־ומתן נפרד עם ישראל, ישיר או בחסות ארצות הברית.

לאחר פגישה מוקדמת בין נאצר, נשיא אלג'יריה בומדיין והמלך חוסיין ב־11 ביולי, התכנסה ב־16 בחודש פסגה מצומצמת בהשתתפות נשיאי מצרים, סוריה, עיראק, אלג'יריה וסודן. נאצר הבהיר לעמיתיו שלערבים אין אופציה צבאית, והסובייטים ממילא מעדיפים פתרון דיפלומטי ויתנגדו לחידוש הלחימה. בהמרצתו יצאו בעיצומה של הוועידה נשיאי אלג'יריה ועיראק, הווארי בומדיין ועבד א־סלאם עארף, לברית המועצות, שוחחו עם המזכיר הכללי של המפלגה הקומוניסטית, ליאוניד ברז'נייב, עם קוסיגין ועם שר ההגנה המרשל גרצ'קו ושמעו מהם כי רוסיה תומכת בפתרון דיפלומטי, שיושג בשיתוף פעולה עם המערב ויוביל לנסיגה ישראלית תמורת סיום מצב הלוחמה. לשני הנשיאים הערבים לא נעם לשמוע את הדברים. הם באו לבקש שיגור של טייסים רוסים למצרים כדי שיגנו עליה, ובמקום זה שמעו מהרוסים עד כמה המצרים אינם מוכנים למלחמה וינחלו תבוסה נוספת, וחמישים טייסים לא יביאו להם את הניצחון.

השיחות עלו לטונים גבוהים. הרוסים חשדו שבומדיין, לפחות, מונע על ידי הסינים. הם הדגישו את התנגדותם לפתרון צבאי ותמיכתם בפתרון דיפלומטי שיביא לנסיגת ישראל. הם ניסו לשכנע את השניים, ללא הצלחה, להסכים לנוסח שגיבשו גרומיקו וגולדברג בעצרת האו"ם בניו יורק. עארף אמר שפתרון כזה, שמותנה בסיום מצב המלחמה, עוד עלול להביא לשיחות עם ישראל ולשלום. בומדיין אמר שארצות הברית וישראל רוצות לפתור בו־זמנית את בעיות 1967 ו־1948, ואילו הערבים מתרכזים רק ב־1967 ולכן טיוטת ההחלטה הרוסית־אמריקאית אינה מספקת אותם כי אינה פותרת את הבעיה הפלסטינית. כדי להמתיק את הגלולה המרה הבטיח ברז'נייב לאורחיו שסיום מצב הלוחמה אין פירושו הכרה בישראל.134

134 תרשומות של השיחות בין ברז'נייב, קוסיגין וגרצ'קו לבין עארף ובומדיין ב־17–18 ביולי, אצל: Abdel Majid Farid, Nasser: The Final Years, Ithaca Press, Reading 1996, pp. 21־40. פריד מציין שתרשומות אלו (בניגוד לשאר התרשומות בספרו) לא נרשמו על־ידו אלא הוא קיבל אותן מאחד הדיפלומטים שנלוו אל שני הנשיאים בשיחות. כן ראו מברק הריסון אל משרד החוץ בלונדון מ־19 ביולי ומברק טש מקהיר אל משרד החוץ מ־25 ביולי 1967, UKNA, FCO 17/6, ומיטל, ״ועידת חרטום״, עמ' 74–75.

השניים דיווחו בשובם ממוסקבה על השיחות ועל חילוקי הדעות שהתגלעו בהם, בעיקר בין הרוסים לבומדיין. בדיון שהתפתח על המשך דרכם של הערבים הצביע נאצר על ההבדל בין "פתרון מדיני", שאינו בא בחשבון, לבין "פעולה מדינית" שתמלא את החלל שנוצר בגלל אי־היכולת להמשיך במלחמה. הוסכם לכנס ועידת פסגה שתדון ותחליט על הפעולה המדינית, בתנאי שתובטח בה חזית אחידה של מדינות ערב.135

135 Farid, Nasser, pp. 42-49.

בתחילת אוגוסט 1967 התכנסו שרי החוץ הערבים והסכימו על כינוס ועידת פסגה כל־ערבית ב־29 בחודש, בחרטום בירת סודן. ערב ההתכנסות שוב נועדו שרי החוץ כדי לחתור להסכמות מוקדמות. אלג'יריה וסוריה דחו את העמדה המצרית ומנהיגיהן החרימו את הפסגה. גם המלך חסן ממרוקו, המלך אדריס מלוב וחביב בורגיבה נשיא תוניסיה לא הגיעו, וארצותיהם יוצגו בדרג נמוך יותר. גיבור היום של המארחים הסודנים היה נאצר, שהתקבל בהפגנות אהדה של המונים.136

136 דו"חות של רדאוויי (Reddaway, הממונה על ענייני בריטניה בשגרירות איטליה בחרטום) מ־11 ו־18 באוגוסט על ועידת שרי החוץ הערבים, UKNA, FCO 17/6, מברק הנציג באלג'יר אל משרד החוץ בלונדון מ־25 באוגוסט, UKNA, FCO 17/41; מברק טש אל משרד החוץ בלונדון מ־28 באוגוסט, שם, שם; מברק רדאוויי מ־30 באוגוסט, שם, שם; ודין־וחשבון שלו מ־8 בספטמבר 1967 על ועידת חרטום, שם, שם.

למעט ישיבות הפתיחה והסיכום, הדיונים התקיימו בדלתיים סגורות. בתמיכת משלחות עיראק ואלג'יריה דרשה המשלחת הפלסטינית בראשות ראש אש"ף, אחמד שוקיירי, להגדיר שתי מטרות: שחרור האדמות שנכבשו ב־1967 ופתרון הבעיה הפלסטינית. המצרים הגדירו מטרה אחת: סילוק תוצאות התוקפנות. אין כעת לערבים יכולת צבאית, אמר נאצר, ולכן עליהם לפעול בדרכים מדיניות. הוא הציע להסמיך את חוסיין לנהל שיחות עם האמריקאים, שכן רק הם יוכלו ללחוץ על ישראל "להסיר את ידיה מן הגדה המערבית". יחד עם זה הוא תבע מהמלך להתחייב שלא ייכנס למשא־ומתן ישיר עם ישראל ולא יחתום על חוזה שלום נפרד עמה.137

137 תרשומת סלקטיבית מדיוני הוועידה אצל Farid, Nasser, pp. 55-67, ומברק של אילטס (Eilts), השגריר בג'דה, אל מחלקת המדינה מ־4 בספטמבר 1967, LBJL, Saunders files, Box 24-2, folder 2.

הוועידה נועדה לפתור את הבעיות הפנימיות של העולם הערבי. הושגה בה הבנה בין מצרים לסעודיה על סיום המלחמה בתימן ועל נסיגת הצבא המצרי ממנה. מדינות הנפט העיקריות — סעודיה, לוב וכוויית — הסכימו להעניק סיוע כספי רחב היקף למצרים ולירדן ולממן אותו על ידי חידוש הספקת הנפט למערב.138

138 סקירת ה־CIA מ־13 בספטמבר על תוצאות ועידת הפסגה הערבית, LBJL, Country files, Box 160, folder 6, והערכה ראשונית של ה־CIA מ־25 בספטמבר 1967 של המשמעות הכלכלית של ועידת חרטום, LBJL, Saunders files 24-2, folder 1.

בישיבת הסיכום נשא נשיא סודן הצהרה בשידור חי וראש ממשלתו הקריא את החלטות הוועידה: (1) שמירה על הסולידריות והאחדות הערבית; (2) פעולה מתואמת לסילוק תוצאות התוקפנות והחזרת השטחים הערבים הכבושים היא אחריות משותפת של כל מדינות ערב; (3) איחוד מאמצים לפעולה מדינית ודיפלומטית בזירה הבינלאומית שתביא לנסיגת ישראל, בלי להכיר בה, בלי להתפשר אתה ובלי לשאת ולתת עמה, ותוך עמידה על זכויות הפלסטינים למולדתם; (4) ויתור על אמברגו נפט וניצול ההכנסות מכספי הנפט לתמיכה במדינות שנפגעו במלחמה ובכלכלתן; (5) להקים מכספי הנפט קרן לסיוע כלכלי וחברתי; (6) לנקוט את כל הצעדים הנחוצים לחיזוק ההכנות הצבאיות לקראת כל התפתחות אפשרית; (7) לסלק את כל הבסיסים הצבאיים הזרים ממדינות ערב.139

139 שידורי הרדיו הערביים ב־1 וב־2 בספטמבר 1967 על־פי שירות ההאזנה של ה־BBC באמ"י, תיק א–7053/16.

המלך פייסל מסעודיה כתב לג'ונסון על ההחלטות, השתבח במתינותן ודחק בו לנצל את הנכונות הערבית לפתרון מדיני (בסייגים) לפני שייסגר חלון ההזדמנויות והערבים כולם ישתכנעו שארצות הברית ניצבת מולם, ולא לצדם.140 בשיחה עם הציר הבריטי הסביר המלך שההחלטות הנוגעות לישראל ולפלסטינים היו המינימום שיתקבל על ידי דעת הקהל הערבית. הוא לא האמין שארצות הברית ובריטניה אינן מסוגלות לחלץ ויתורים מישראל, ואם אמנם זה המצב והמערב ייכשל, יהיה על מדינות ערב המתונות להודות בכישלונן והיוזמה תעבור למדינות הרדיקליות.141

140 מכתב המלך פייסל אל הנשיא ג'ונסון מ־6 בספטמבר 1967, LBJL, Memos Files, Box 21-2.

141 מברק מן (השגריר בריאד) אל משרד החוץ בלונדון מ־4 בספטמבר 1967, UKNA, FCO 17/505.

תשובת ג'ונסון הבהירה לפייסל שבניגוד לעמדתה אחרי מלחמת סיני, ארצות הברית אינה מוכנה להציע פתרון אלא רק לסייע בהשגתו. על הערבים לבוא עם הצעה קונקרטית שתפרט לא רק למה אינם מוכנים להסכים, אלא למה הם כן מוכנים. נכונות זו חייבת לכלול את סיום מצב הלוחמה, שכן לפני סיומו לא תהיה נסיגה ישראלית מן השטחים, ואין שום סיכוי לחידושו של משטר שביתת הנשק.142

142 תזכיר רוסטאו לג'ונסון מ־19 בספטמבר, LBJL, Memos files, Box 22-2, מכתב הנשיא ג'ונסון אל המלך פייסל מאותו תאריך (נשלח ב־23 בספטמבר, שם, שם), מכתב סונדרס אל באנדי מ־21 בספטמבר, LBJL, SCNSC, Box 3, folder 1 ומזכר רוסטאו אל ג'ונסון מ־25 בספטמבר 1967, Memos, Box 23-1.

במכתב לג'ונסון התלונן חוסיין על תוקפנותה של ישראל, על תמיכתה של ארצות הברית בה ועל התעלמותה מן הצעד העצום שעשו הערבים בחרטום כאשר החליטו לא להמשיך את המלחמה. המלך התעקש כי ישראל היא שפתחה במלחמה, ולא יעלה על הדעת שהתוקפן יכתיב את תנאיו מתוך השטחים שכבש כתוצאה מתוקפנותו. בסיום האיגרת הוא איים שאם לא יימצא הסדר במושב הנוכחי של עצרת האו"ם, ייאלצו הערבים לצאת למלחמה בלי להתחשב בתוצאות. דברים דומים הוא אמר בעל פה לשגריר ארצות הברית בארצו, פינדלי בארנס.143 רוסטאו הצביע על החידוש בעמדה הערבית: שני המלכים טענו כי ישראל היא התוקפנית, והתעלמו מן הפרובוקציה הערבית שהכירו בה בחצי־פה בעבר. שניהם היו רוצים לראות את ארצות הברית כופה על ישראל לסגת כפי שעשתה בשנת 1957, והיו מתוסכלים מכך שלא עשתה זאת.144

143 מכתב חוסיין אל ג'ונסון מ־7 באוקטובר, LBJL, Head of States Correspondence, Box 31, folder 6, ומברק בארנס אל מחמ"ד מ־10 באוקטובר 1967, LBJL, Country files, Box 147, folder 2.

144 מזכרים של רוסטאו לג'ונסון מ־9 ומ־10 באוקטובר 1967, LBJL, Memos files, Box 23-2.

ג'ורג' בראון התלהב ממה שכינה הריאליזם שגילו הערבים ומהכרתם בכך שעליהם להשיג את יעדיהם באמצעים אחרים, ולא במלחמה. הוא התלונן על ישראל שמקשיחה את עמדותיה, והודיע שבכוונתו לשוחח על כך עם אבן.145 גם הרוסים קידמו את ההחלטות בברכה ושיבחו אותן, למרות שספק אם שבעו נחת מן ההחלטות על סיום המלחמה בתימן ועל הימנעות מאמברגו נפט. הם הצניעו אותן ככל האפשר, והעדיפו להבליט את ההחלטות הנוגעות לישראל.146

145 סיכום ישיבת הקבינט הבריטי ב־7 בספטמבר 1967, UKNA, CAB 128/42.

146 Izvestiya מ־4 בספטמבר ו־Pravda מ־5 בספטמבר 1967.

בישראל כעסו על הנטייה בעולם להתנחם במתינותן של החלטות חרטום. בעיניה הן סימלו את העקשנות הערבית לא לקבל אותה ולא להשלים עמה, חרף תוצאות מלחמת ששת הימים. אבן דיווח לממשלה על הוועידה והחלטותיה וציין כי לא חל שינוי במחשבה הערבית. יעקב הרצוג העיר ביומנו: "איני יודע אם זו דעתו, או שרק מצא לנכון להציג הדברים בממשלה שמתקשה להחליט על מדיניותנו היסודית לגבי הגדה." מכל מקום, הרצוג המשיך לתאר את הדיון בממשלה, ולפיו אין תחושה של אכזבה או תסכול מכך שהערבים דוחים כל משא־ומתן לשלום. להפך, הולכת ומתגבשת ההכרה שהמשך המצב הנוכחי הוא לטובת ישראל: אין איום רציני בהתחדשות המלחמה, אין סימן שהרוסים מעוניינים להגביר את המתיחות, ובינתיים "אנו מחזיקים בשטחים, ויש לנו שהות לחשוב ולתכנן ואולי גם לפעול."147 דעתו האישית של הרצוג על חרטום היתה שונה מזו ששררה בממשלה וקרובה יותר לזו של האמריקאים. בשיחה בארבע עיניים הוא גילה לשגריר ברבור, שלדעתו חרטום ציינה התקדמות לקראת שלום, שכן נאצר החליש את קשריו עם סוריה ואלג'יריה הדוגלות בהמשך המלחמה והתקרב לירדן ולמדינות צפון אפריקה (הוא לא הזכיר את סעודיה).148

147 רישום מ־3 בספטמבר 1967 ביומנו של יעקב הרצוג, אמ"י, תיק א–4511/3.

148 רישום מ־8 בספטמבר 1967 ביומנו של הרצוג, שם, שם.

בתום ישיבת הממשלה פורסמה הודעה שציינה כי הערבים דוחים את השלום, ולפיכך ישראל תדבק ביתר שאת בעמדותיה ולא תחזור לתנאים שאפשרו את המלחמה האחרונה. אבן קבע כי "למעשה התקבלה מדיניות קיצונית. משימתנו לחשוף את קיצוניותה של ההכרעה הזאת." הוא הניח שהערבים יעדיפו לוותר על שטח לפני שיוותרו על האידיאולוגיה השוללת את קיומה של ישראל, ולכן התקווה שהם יהיו מוכנים "להכיר בזכות הקיום של ישראל כמדינה לאומית, לוותר על מצב של לוחמה — אינה אלא אשליה ואחיזת עיניים." אבן לגלג אז, בהתבטאות שמשקפת את היוהרה הישראלית אחרי המלחמה, כי "אין השאלה המרכזית עכשיו אם מכיר חוסיין במדינת ישראל, אלא אם מכירה ישראל בירדן... חוסיין עדיין חושב כי הבעיה היא אם הוא מכיר בישראל."149

149 סקירת אבן בפרוטוקול של ישיבת ועדת חו"ב ב־5 בספטמבר 1967, אמ"י, תיק א–8161/8, עמ' 5–6 (ההדגשה שלי, י״ג).

מתוך שהיתה שקועה במאבק על שימור הישגי מלחמת ששת הימים הבליטה הדיפלומטיה הישראלית, וכמוה גם ההסברה והשיח הישראלי בכלל, את "שלושת הלאווים", והתעלמה מן התנאי הרביעי: "עמידה על זכויות הפלסטינים למולדתם." ככל שתפקידם של הפלסטינים נעשה מרכזי בלחימה ובזירה הפוליטית הערבית, התברר שסעיף זה הוא אבן הרחיים הכבדה ביותר ששמו הערבים על צווארם בוועידת חרטום, והוא הבטיח שגם אם יושג הסדר לבעיות שנוצרו ב־1967, הסכסוך יימשך על מה שנולד ב־1948: קיומה של מדינת ישראל כמדינת העם היהודי, בירתה ירושלים, גבולותיה, הפליטים וזכות השיבה.150

150 מרדכי גזית, 'ה"לאו" הערבי הרביעי — "עיקר שכחנו"', מעריב מ־2 בינואר 1970, עמ' 13.

משמעותן של החלטות חרטום

חוקרים אחדים טוענים בשנים האחרונות כי הלאווים של חרטום לא היו ביטוי לדחייתה מכול וכול של ישראל אלא להפך, ציינו נקודת מפנה ביחסן של מקצת מדינות ערב אליה ושיקפו את חילוקי הדעות ביניהן בשאלת היחס לישראל. בביוגרפיה שכתב על המלך חוסיין הציג אבי שליים את הוועידה כ"ניצחון של המתונים הערבים" וכתב: "ועידת חרטום סימנה שינוי כיוון ביחסו של נאצר לישראל: פרידה מגישת העימות הצבאי וראשיתה של שאיפה לדיאלוג ואף להסכם שלום."151

151 שליים, המלך חוסיין, עמ' 236–237.

הטענה אינה חדשה. עוד בסתיו 1967 התעורר סביבה ויכוח בין ארצות הברית וישראל. בעוד שכלפי הערבים טענו האמריקאים שניצחון המתונים בוועידת חרטום נגע לנושאים הבין־ערביים שנדונו בה ולא לסכסוך עם ישראל, כלפי ישראל הם טענו שהחלטות חרטום ביטאו התחלה של הכרה ערבית במציאות — אמנם לא זו שנוצרה אחרי המלחמה, אלא זו ששררה לפניה.

במהלך הוויכוח חשפה ישראל מידע שהוצג לאמריקאים, ובאמצעותו ביקשה להפריך את הטענה בדבר התמתנות הערבים. נראה שזו תמצית שנלקחה מחומר שהגיע לידי אמ"ן, ובלי לראות את מקורה קשה להעריך את אמינותה. על־פי המידע, נאצר סקר את שיקום הצבא המצרי ואמר כי מצרים מסוגלת להתגונן מפני ישראל אך לא לתקוף את צה"ל. כדי להגיע ליכולת תקיפה היא זקוקה לזמן, ובינתיים עליה להחזיק מעמד מבחינה כלכלית. נראה שהדברים היו מכוונים למדינות הנפט, כדי להבטיח שיעניקו למצרים סיוע כספי. ראש הממשלה אשכול דיווח בדיון בוועדת חוץ וביטחון כי חוסיין הזהיר שישראל חמושה בנשק חדש, ונאצר סיכם: הבעיה כיום היא לראות באיזו החלטה שתתקבל נוכל להביא לנסיגת כוחות ישראל, ולאחר הנסיגה נשוב אל שיטותינו ודרכינו הקודמות.152

152 דברי אשכול בפרוטוקול של ישיבת ועדת חו"ב ב־14 בנובמבר 1967, אמ"י, תיק א–8161/8, עמ' 5–7.

האמריקאים הסכימו שהמידע שיקף את מדיניותו של נאצר לפני למלחמה, וחשף לכאורה מזימה להשמיד את ישראל בשני שלבים: תחילה להחזירה באמצעים מדיניים לגבולות 4 ביוני ואחר כך להתקיפה בבוא הזמן ולהכניע אותה. הם פירשו את חשיפתו כניסיון לתקוע טריז בינם לבין חוסיין ולהבאיש בעיניהם את המלך. במחלקת המדינה חזרו ובדקו את המידע על ועידת חרטום ולא מצאו בו שום דבר שתמך בטענות על מזימה דו־שלבית שהתגבשה בה.153

153 מברקי ברבור אל מחמ"ד מ־17 בנובמבר, LBJL, Country files, Box 140, folder 5, ומחמ"ד אל ברבור מ־22 בנובמבר 1967, שם, שם.

ה־CIA ומחלקת המדינה שאבו את ידיעותיהם על מה שהתרחש בחרטום בעיקר ממקורות ירדניים וסעודיים. השגריר החדש של ארצות הברית בעמאן, הריסון סיימס, דחה את הפרשנות הישראלית למהלך הוועידה, וטען שאין שום רמז להסכם סודי שהושג בה או לתוכנית דו־שלבית לפתור את בעיית פלסטין. להפך, כל הנוכחים הסכימו — מקצתם מרצון ואחרים כמי שכפאם שד — כי המדיניות הצבאית של מדינות ערב נכשלה ודיפלומטיה היא הדרך המעשית היחידה להתמודד עם המצב. אילו היתה תוכנית דו־שלבית כזו, טען, לא היו הקיצונים מחרימים את הוועידה. כל מה שקרה מאז סותר את ההנחה הישראלית. אמנם המודיעין הצבאי הישראלי על ירדן הוא מצוין, אמר סיימס, אך המודיעין המדיני סובל מלא מעט ליקויים ואי־הבנות.154

154 מברק סיימס אל מחמ"ד מ־18 בנובמבר 1967, LBJL, Country files, Box 147, folder 2.

החומר המודיעיני שהגיע לידי האמריקאים, וכנראה כלל גם פרוטוקול של דיוני הוועידה, לא שלל לגמרי את הטענה הישראלית אך גם לא תמך בה. סונדרס קבע באחד מתזכיריו שאמנם לא היה בוועידה שום דיון או אזכור של שלב שני, אך גם לא דובר בה על שלום, ואפשר להבין את הישראלים שחוששים כי נמר אינו מחליף את חברבורותיו. אילו קראו האמריקאים בעיון את האפולוגיה של חסנין הייכל, עורך אל אהראם שהוגדר "שופרו של נאצר", על ועידת חרטום שבוע לאחר שהתפזרה, אפשר וספקותיהם היו גוברים. הייכל כתב, שמאז המלחמה ועד הוועידה התנגשו בעולם הערבי שתי נטיות: שלום בכל מחיר, ומהפכה בכל מחיר. הוועידה, כתב, מצאה את שביל הביניים: הדלת לפעולה צבאית נשארה פתוחה, כאשר המדינות העשירות תומכות במדינות הלוחמות, ויחד עם זה הדרך לפעולה מדינית לא נסגרה, אם כי במגבלות שלושת הלאווים. מצרים, הוסיף הייכל, סבלה אבדות כבדות. בשלב זה היא יכולה להגן על עצמה, אך היא זקוקה לזמן נוסף כדי לעבור למתקפה.155

155 מאמרו של הייכל באל־אהראם מ־8 בספטמבר 1967.

גם בלי מסקנה חותכת בעניין התוכנית הדו־שלבית, הטענה כי ועידת חרטום סימלה מפנה היסטורי ביחסם של הערבים לישראל ולסכסוך, אינה משכנעת. הערבים ויתרו על מה שממילא לא היה צפוי להיות להם במשך שנים אחדות, היכולת להילחם בישראל. החתירה לפתרון מדיני, אמר ראש אמ"ן אהרן יריב בהערכת המצב באפריל 1968, היתה כורח, אך הערבים רוצים פתרון שלא יביא לשינוי מהותי ביחסם כלפי ישראל וישאיר בידיהם את האופציה לשחרור פלסטין כאשר יהיו מוכנים לכך. הסובייטים מנצלים את המצב שנוצר בעקבות המלחמה להרחבת והעמקת חדירתם לאזור, אמר, אך חוששים מעימות עם ארצות הברית. לכן, הם מדרבנים את הערבים להמשיך במאמצים מדיניים ולא לדחוק את הקץ על ידי פעולה צבאית.156

156 סקירת יריב בפרוטוקול של דיון מטכ"ל ב־15 באפריל 1968, עמ' 7–8, א"פ.

כעבור שנה העריך יריב שתקוות הערבים לפתרון מדיני בנוסח חרטום הלכו ונכזבו. במקביל, הבשילה אצלם ההכרה שלפתרון כזה אפשר להגיע רק בעקבות ניצחון צבאי, ולפיכך גברו הכנותיהם למלחמה. אם כבר מלחמה, אמר, הרי שלא מדובר על "ביטול תוצאות התוקפנות" מ־1967, אלא על "שחרור המולדת כולה" ועל פתרון בעיית 1948. ההתכוננות למלחמה, אמר, היא במקום הראשון בסולם הקדימויות של הערבים.157 אלא שמלחמת ההתשה, כפי שקרא לה נאצר, שעמדה בפתח היתה רחוקה מרחק רב משאיפה ל"שחרור המולדת כולה".

157 סקירת יריב בפרוטוקול של דיון מטכ"ל ב־24 במרס 1969, עמ' 10–11, א"פ.

המעצמות וישראל בעצרת האו"ם

שבועיים אחרי ועידת חרטום וחודשיים אחרי התפזרות עצרת החירום, התכנס המושב השנתי של עצרת האו"ם. העצרת היתה מפגש דיפלומטי גדול וממושך ששימש כיסוי למגעים מאחורי הקלעים בין שרי חוץ ודיפלומטים בכירים מכל העולם, ובכלל זה גם בין שרי החוץ של המעצמות. אבן היה מתוח מאוד לקראת הכינוס, ועצביו המתרופפים ניכרו בשיחות עם אשכול ובישיבות הממשלה. הוא התעקש למנוע את צירופו של חבר הכנסת פרס למשלחת לעצרת אחרי שכבר הסכים למועמדותו, ונכנס לעימות עם אשכול ועם שאר חברי הכנסת במשלחת.158 בישיבה בממשלה ב־10 בספטמבר הוא ציטט מהעיתון הצרפתי Le Monde כאילו יש מדיניות ישראלית רשמית שמייצג אותה אבן ויש מדיניות הסלמה של שאר השרים. הוא תקף את דיין בטענה שראיונותיו של שר הביטחון לעיתונות הזרה מגבילים את חופש התמרון המדיני של ישראל ודרש מאשכול לאסור על השרים להתבטא בענייני מדיניות חוץ. אשכול נזף בדיין והדיון בישיבה התלהט ועלה לטונים גבוהים. מיד אחריה התברר שהעיתונות ידעה לדווח בדיוק מה יאמר אבן בישיבת הממשלה עוד לפני שאמר את הדברים. דיין הודיע שלא יופיע יותר לצורכי הסברה, ואשכול התנצל ואמר שלו קרא את הדברים קודם לישיבה לא היה נוזף בדיין.159

158 מברק לבבי אל אבן מ־19 בספטמבר 1967, אמ"י, תיק א–7936/3.

159 רישום מ־10 בספטמבר 1967 ביומנו של הרצוג, אמ"י, תיק א–4511/3.

סמוך לבואו לניו יורק נפגש שר החוץ אבן עם ארתור גולדברג שגריר ארצות הברית באו"ם, והציג לו את עמדתה של ישראל לקראת המושב כפי שגובשה בסדרה של דיוני ממשלה במהלך הקיץ. הוא הסביר שהיא מבוססת על שיקולי ביטחון ולא על שיקולים טריטוריאליים, אך אם יתפתח משא־ומתן לשלום, העמדות יתגמשו. מטרתה של ישראל, אמר אבן, היא לסכל החלטה שתקרא לנסיגה בלי שתפרט מה מתחייבים הערבים לעשות. הוא נימק את ההתעקשות על משא־מתן ישיר, ואמר כי לכל היותר תהיה ישראל מוכנה להסכים למינוי שליח של האו"ם לאזור בלי הגדרת מנדט כלשהו. גולדברג מצדו ביקש מאבן לא להתעקש על שיטת ניהול המשא־ומתן, ולגלות גמישות בשאלת חזרתם של פליטים מירדן לגדה המערבית.160

160 מברק המשלחת באו"ם אל מחלקת המדינה מ־23 בספטמבר על פגישת אבן וגולדברג ב־19 בספטמבר 1967, LBJL, Saunders files, Box 16, folder 7.

בניו יורק הקשיבו האמריקאים בשתיקה להרהוריו של אבן על גורל השטחים אם וכאשר יפרוץ השלום, ובוושינגטון הם דיברו עם הרוסים על הקשר שבין נסיגה לסיום הלוחמה.161 שר החוץ הבריטי ג'ורג' בראון ניסה לשכנע את אבן שהזמן אינו פועל לטובתה של ישראל, ולכן עליה לנצל את רוח המתינות שהתגלתה בחרטום. בכוונתו, אמר, לפעול למען החלטה שתאשר את ההכרה בקיומה של ישראל, אך לשם כך על ישראל לוותר על סיפוח ירושלים, לעשות ויתורים בשאלת הנסיגה ולחדול מהתעקשות על משא־ומתן ישיר, וכמובן לגלות נדיבות בשאלת הפליטים. אבן דחה הן את ההנחות והן את ההצעות.162

161 דו"ח של יוג'ין רוסטאו מ־20 בספטמבר 1967 על שיחתו עם צ'רניאקוב, LBJL, Memos files, Box 22-2.

162 מברקי אבן אל אשכול ורפאל אל לוריא מ־24 בספטמבר, אמ"י, תיק א–7936/3, ודו"ח מס' 2 מ־1 באוקטובר 1967 של משלחת ישראל באו"ם על העצרת הכ"ב, אמ"י, תיק ג–6692/27.

בראון התרשם משיחתו עם אבן שהוא דואג יותר לביטחונה של ישראל מאשר לרווחים טריטוריאליים מן המלחמה. שרי החוץ הערבים הזהירו אותו שהלוך הרוח הפשרני בעולם הערבי לאחר ועידת חרטום לא יתמיד לנצח, וביקשו שהמערב יעשה משהו לחזק את המתונים הערבים. הערבים ראו בשיגור שליח של מזכיר האו"ם לאזור תכסיס השהיה, אך אמרו שיקבלו אותו אם שליחותו תיקבע במסגרת החלטה על נסיגה ישראלית.

שרי החוץ של המעצמות חיפשו מוצא מן הקיפאון. בראון וגרומיקו הסכימו שמועצת הביטחון היא הגוף המתאים לטפל במצב, אבל הרוסי פקפק בסיכוייה לנוכח התמיכה האמריקאית בישראל. בראון התרשם שגרומיקו מעוניין בהסדר, אך אינו מוכן להרחיק לכת יותר ממדינות ערב המתונות. אבן טען באוזניו, ששום החלטה שלא תהיה מוטה באופן קיצוני נגד ישראל לא תזכה בתמיכה רוסית, ולכן הטקטיקה הישראלית היא למשוך זמן ולמנוע התערבות של האו"ם.163

163 מברק בראון אל וילסון מ־24 בספטמבר 1967, UKNA, Prem 13/1623.

בראון עדכן את ראסק וגולדברג במה ששמע מגרומיקו, והעלה את רעיונו לשגר שליח לאזור. בפגישתו עם ג'ונסון תפס המזרח התיכון מקום משני, אך הוא התרשם שהנשיא אינו נוטה לתת לעניינים להתפתח בקצב שלהם כפי שישראל היתה רוצה. ג'ונסון, דיווח למשרדו בלונדון, מאמין בהלך הרוח המתון שהתגלה בוועידת חרטום, וחושב שישראל הקשיחה את עמדתה ואם תמשיך בכך היא תמצא את עצמה בפינה.164 התיעוד האמריקאי מלמד שהדיווח הזה ביטא את משאלות לבו של בראון יותר מאשר את דברי הנשיא.

164 מברקי בראון אל משרד החוץ בלונדון מ־25 ומ־27 בספטמבר 1967, שם, שם.

בפגישה בין ראסק וגרומיקו הכחיש האחרון כי ברית המועצות נסוגה מן הטיוטה שסוכמה בתום עצרת החירום, אך הודה כי קיימים הבדלים בין הפרשנויות, וכל נוסח שיתקבל צריך להיות מקובל על הערבים. כך, למשל, לרוסים אין התנגדות לשיט של ספינות נושאות דגל ישראלי בתעלה, אך הערבים לא יסכימו לכך. ראסק התרשם שהרוסים זנחו את סוריה ואלג'יריה ומשתדלים לספק את דרישותיו של נאצר. הקושי העיקרי שהציג גרומיקו היה מציאת נוסחה לסיום מצב הלחימה שלא תבייש את הערבים, והאמריקאים נשארו פסימיים בכל הנוגע לסיכוי להתקדם במהירות להסדר.165

165 מברק ראסק אל ג'ונסון וקצנבאך מ־28 בספטמבר, LBJL, Memos files, Box 23-1, ומברק דין אל משרד החוץ בלונדון מ־29 בספטמבר 1967, UKNA, Prem 13/1623.

סבלנותם של הבריטים, שתעלת סואץ הסגורה העיקה עליהם, החלה לפקוע ונציגם באו"ם, לורד קרדון, לחץ לכנס את מועצת הביטחון ולקבל החלטה. בישראל זכרו את לורד קרדון כסר יו פוט — מושל מחוז טול־כרם בשנות המרד הערבי בשנים 1936–1939. גולדברג עמד על כך שהערבים יהיו מעורבים באופן פעיל בתהליך: יצהירו קבל עולם על סיום מצב המלחמה וחופש שיט בתעלת סואץ, ויפקידו מכתבים המאשרים זאת בידי מועצת הביטחון. קרדון זעם, וטען שזו עמדה חדשה וקשוחה יותר של האמריקאים.166 בסופו של דבר הגיעו השניים להבנות וגולדברג עדכן את אבן ששתי המעצמות מעדיפות בינתיים דיון בעצרת, ומועצת הביטחון תכונס רק לאחר שהמעצמות יגיעו להבנות מוקדמות והצדדים יקבלו את פירושיהן ויודיעו פומבית על הסכמתם להם.167

166 מזכר של נתניאל דייוויס לרוסטאו מ־4 באוקטובר, LBJL, Saunders files, Box 24-2, folder 7, ודו"ח מס' 3 של משלחת ישראל באו"ם מ־9 באוקטובר 1967, אמ"י, תיק ג–6692/27.

167 דו"ח מס' 4 מ־15 באוקטובר 1967 של משלחת ישראל באו"ם, שם, שם.

הרוסים זיהו את בריטניה כחוליה החלשה והגבירו את הלחץ עליה. גרומיקו הטיל את האחריות לקיפאון על האמריקאים. אין טיוטה משותפת, אמר, אלא נוסח אמריקאי של הצעת החלטה שהאמריקאים מבקשים לסגת ממנו. פרשנותם לנוסח הזה היא חד־צדדית, ואינה יכולה לשמש בסיס להסכם. לפיכך, אם הבריטים מעוניינים להתקדם, עליהם ללחוץ על בעלת בריתם לרכך את עמדתה ולהיות הגיונית.168 כעבור ימים אחדים שלח קוסיגין איגרת לראש הממשלה הבריטי וילסון שבה חזר על ההשמצות הרגילות נגד ישראל והוסיף טענות חדשות כאילו היא מרכזת כוחות בגבולות ירדן וסוריה, מגבירה את קצב התקריות בתעלת סואץ ופניה לעימות צבאי נוסף. תכלית האיגרת היתה להדגיש את המשותף בין העמדה הרוסית והבריטית — הדרישה לנסיגה כוללת — ולשכנע את בריטניה ללחוץ על ארצות הברית להגמיש את עמדתה. וילסון דחה את הפרשנות הסובייטית לנסיבות שהביאו לפרוץ המלחמה ולמניעי המדיניות האמריקאית אחריה, אבל הסכים לצורך בפעולה מהירה במועצת הביטחון שתביא לשיגורו של שליח מזכיר האו"ם לאזור.169

168 מברק הריסון אל משרד החוץ בלונדון מ־16 באוקטובר 1967, UKNA, Prem 13/1623.

169 איגרת קוסיגין אל וילסון מ־20 באוקטובר ותשובת וילסון מ־27 באוקטובר 1967, שם, שם.

התמרונים הבריטיים ספגו בישראל ביקורת חריפה והשוואות בין המדיניות הבריטית בהווה לזו של שר החוץ ארנסט בווין בתקופה שלפני הקמת המדינה. מאמרי מערכת קראו להפסקת הדיאלוג עם בריטניה והאשימו את בראון שהוא מתאמץ להופיע כמושיעם של הערבים. הכתבים הישראלים בלונדון שלחו מאמרי ביקורת על בראון בעיתונות הבריטית, וציטטו פוליטיקאים בריטים שאמרו כי "נעליו של בווין גדולות על בראון" והוא כבר הספיק להקדיח את תבשילו ונכשל בטיפולו בענייני המזרח התיכון.170

170 מברק האדו אל משרד החוץ בלונדון מ־12 באוקטובר 1967, שם, שם.

הביקורת לא נשארה מוגבלת לדעת הקהל. בשיחה עם בראון טען השגריר רמז שבריטניה מעדיפה התקרבות למצרים על־פני דאגה לביטחונה של ישראל, ומחה על הפער בין דברי הבריטים באוזניים ישראליות להתבטאויותיהם בפומבי. בראון ניסה לשכנע אותו כי יחסים טובים בין בריטניה ומצרים יועילו בסופו של דבר לישראל. אשכול קרא לשגריר הבריטי מייקל האדו ומסר לו איגרת שבה שטח את טענותיה של ישראל, האשים את בראון בעוינות ואחר כך חזר על הדברים בריאיון לטיימס. בראון הגיב באומרו שהישראלים אינם אובייקטיביים ואשכול יודע שהטענה בדבר עוינותו לישראל אינה נכונה.171

171 מברק האדו אל בראון מ־16 באוקטובר, התזכיר המצורף של אשכול, הריאיון עם אשכול בטיימס מ־19 באוקטובר ומברקי בראון אל האדו מ־13 ומ־20 באוקטובר 1967, כולם שם, שם.

חילוקי הדעות בין ארצות הברית וברית המועצות נותרו בעינם. ניסוח הטיוטה המשותפת ביולי היה החלק הקל. חילוקי הדעות ביניהן על הפירוש שלה לא נפתרו, ורעיונות שני הצדדים לא נפגשו. הרוסים טענו שארצות הברית הקשיחה את עמדתה והיא עומדת על הצהרה ערבית על סיום מצב הלוחמה כצעד ראשון לפתרון הסכסוך.172 האמריקאים הבהירו שאם הערבים רוצים לנהל משא־ומתן — אדרבה, אבל אז תידחה הנסיגה עד להשלמתו בענייני שיט, גבולות, פליטים, ירושלים וכו'. הנסיגה תהיה לגבולות בטוחים ומוסכמים, ולפני שיוסכמו היא לא תוכל להתבצע.173

172 תרשומת של נתניאל דייוויס על שיחתו עם צ'רניאקוב ב־10 באוקטובר 1967, LBJL, Saunders files, Box 24-2, folder 7.

173 דו"חות של יוג'ין רוסטאו על שתי פגישותיו עם צ'רניאקוב ב־11 באוקטובר 1967, LBJL, Saunders files, Box 24-2, folder 6.

סונדרס הזהיר כי סחף בעמדה האמריקאית יוביל למשבר עם ישראל ולסיבוכים פוליטיים בתוך ארצות הברית. כפיית נסיגה לקווי 4 ביוני לא תמשוך את הערבים לצד ארצות הברית אלא דווקא תדחוף אותם לזרועות הרוסים.174 במחלקת המדינה הסתמנו שלוש חלופות: (1) לדבוק בקו הנוקשה של גולדברג, וכך למנוע או לדחות את ההתנגשות עם ישראל, אך על חשבון שיתוף הפעולה בין ארצות הברית וברית המועצות; (2) לדבוק בטיוטה המשותפת עם הרוסים, אבל לעכב את ביצוע ההחלטה שתתקבל במועצת הביטחון עד להשלמת המשא־ומתן בענייני הגבולות, הפליטים וירושלים. כך ישמרו הערבים בידם את הקלף המכריע שלהם: הפסקת הלוחמה ופתיחת תעלת סואץ, אך לפי שעה תביעתם לנסיגה לא תתמלא; (3) לנסח טיוטה משותפת חדשה, מותאמת לתנאים בסתיו 1967 ולא ליולי, כאשר כל מה שעניין את הערבים היתה הנסיגה.

174 תזכירים של סונדרס ודייוויס לרוסטאו מ־12 באוקטובר 1967, שם, שם.

מחלקת המדינה ניסחה אפוא טיוטה חדשה להחלטה של מועצת הביטחון, שהזכירה מינוי שליח של מזכיר האו"ם שיסייע לצדדים להידבר ביניהם. טיוטה זו התקרבה צעד נוסף לנוסח הסופי שהתקבל בנובמבר 1967, ורוסטאו הסביר לנשיא את ההיגיון שמאחוריה: היא תוציא את שאלת המשא־ומתן מידי המעצמות ותפקיד אותו בידיו של השליח המיועד, גונאר יארינג, דיפלומט שוודי שכיהן כשגריר ארצו במוסקבה. היא אינה מחייבת שום מהלך בהתחלה, וכל צד יוכל לפרשה בדרכו כפי שרוצים הרוסים. היא כוללת את חמשת העקרונות של הנשיא וגם את עמדות היסוד של ישראל והערבים.175

175 טיוטה של הצעת החלטה מצורפת לתזכיר רוסטאו לג'ונסון מ־13 באוקטובר 1967, LBJL, Memos files, Box 23-2.

פגישת הנשיא ג'ונסון עם שר החוץ אבן

ישראל חששה מהבנה בין המעצמות שתושג על חשבונה, והמאמץ הדיפלומטי שלה התרכז בשכנוע ארצות הברית לא להיגרר להבנה כזו. אבן נטה לקבל את ההצעה למנות שליח של מזכיר האו"ם, מותנה במנדט שיוגדר לו. ערב צאתו לוושינגטון לפגישה עם ג'ונסון הוא העריך שבפגישות שהתקיימו בין האמריקאים והרוסים במהלך העצרת התרחקו שתי המעצמות זו מזו. המחלוקות ביניהן נגעו לפרשנות השונה של שני הצדדים למונחים שהופיעו בטיוטה המשותפת כמו גבולות בטוחים ומוסכמים, נסיגה, חופש שיט וכיוצא באלה. באופן בסיסי, אמר אבן, אין ביכולת השפה והניסוח לגשר על הפער בין שאיפת ארצות הברית לסדר חדש לשאיפתה של ברית המועצות לשוב למצב שלפני המלחמה.176

176 סקירת אבן בפרוטוקול של ישיבת ועדת חו"ב ב־20 באוקטובר 1967, אמ"י, תיק א–8161/8, עמ' 4–8.

הפגישה בין ג'ונסון לאבן ב־24 באוקטובר היתה מפגש ראשון של אישיות ישראלית בכירה עם נשיא ארצות הברית מאז המלחמה. בממשל הכינו לאבן קבלת פנים קרירה, אבל הנעלם הגדול היה מידת שיתוף הפעולה מצד הנשיא. החיסרון העיקרי בקו הקשוח, כתב סונדרס לוולט רוסטאו, הוא הכניסה לעימות שיסעיר את ישראל ואת הקהילה היהודית באמריקה לפני שיתברר בכלל אם הוא הכרחי. הנשיא עשוי לחשוב שהישראלים צודקים בטענתם שהערבים עדיין לא התייצבו מול המציאות, ולכן ישאל מדוע להציג עמדה צדקנית בעד משא־ומתן כאשר אין עם מי לנהל אותו? מוטב להתייחס לישראל בהוגנות עד שתוכח "אשמתה" במקום לנגח אותה על חטאים משוערים. סונדרס סבר שהחשדנות בכוונותיה של ישראל מוצדקת, והיא מתנהגת כמי שאינה מתכוונת להתפשר כלל, ולכן על ג'ונסון לדבר עם אבן "ברחל בתו הקטנה". כאשר יתחיל המתווך לפעול, המשיך, יהיה על הערבים להוכיח שהם מבינים כי ישראל קיימת על־מנת להישאר ומקבלים אותה. על ישראל יהיה להוכיח שהיא איננה מדינה השואפת להתפשט: "מעשיה מדברים בקול כה רם עד שאיננו יכולים לשמוע את המילים," סיכם סונדרס.177

177 תזכיר של סונדרס לרוסטאו מ־19 באוקטובר 1967 על הטקטיקה שיש לנקוט כלפי אבן בעת ביקורו, LBJL, Country files, Box 140, folder 7 ומזכרו לרוסטאו למחרת, שם, שם.

ערב בואו של אבן לוושינגטון טובעה מול פורט סעיד המשחתת אילת, והתקרית טרפה את קלפיהם של מצדדי הקו הנוקשה בממשל. למחרת בבוקר נפגש אבן עם רוסטאו, שביקש לשמוע את הערכותיו של אבן בנושאים השונים שעל הפרק. מטבע הדברים החלה השיחה בטיבוע אילת. לאחר מכן היא עברה לכוונותיהם של הסובייטים במזרח התיכון ומשם להשפעת הזמן על סיכויי ההסדר באזור. אבן טען כי המחלוקת המהותית היחידה בין ישראל ומצרים בעניינים בילטראליים היא השיט בסואץ, אך הוא פקפק ביכולתה של מצרים לחתום על הסכם נפרד עם ישראל.

רוסטאו ביקש לדעת מתי תצא ישראל עם תוכנית לפתרון בעיית פליטי 1948, ואבן התחמק מתשובה ברורה. רוסטאו גם שאל מדוע מחזיקה ישראל באי טיראן, שהוא שטח סעודי, ונענה שישראל אינה מוכנה להיות תלויה בסעודים לצורך השיט לאילת וממנה. אבן מצידו ביקש לזרז את קבלת ההחלטה על אספקת מטוסי סקייהוק נוספים לישראל לפני שייסגר קו הייצור שלהם.178

178 דו"ח סונדרס מ־23 באוקטובר 1967 על פגישת רוסטאו עם אבן, LBJL, Memos files, Box 24-1.

אחר הצהריים נפגש אבן עם ראסק והציג לו את עמדת ישראל כלפי כל אחת משכנותיה. הוא הסביר על מה היא מוכנה לוותר ואת מה היא רוצה לספח, ותיאר את המחלוקת בין חסידי האופציה הירדנית, תומכי האופציה הפלסטינית ואלה הרוצים לספח את כל הגדה. לשאלתו של ראסק איך הדברים מתיישבים עם הכרזת אשכול עם פרוץ המלחמה שפניה של ישראל אינם לכיבושים טריטוריאליים, השיב אבן כי "זה היה לפני שירדן וסוריה התערבו במלחמה", וכי בחצי האי סיני ישראל מוכנה לסגת לגבול הבינלאומי. הוא טען שלא הבעיה הטריטוריאלית מונעת הסדר, אלא סירוב הערבים לנהל משא־ומתן ישיר לשלום עם ישראל. ראסק שאל אם ישראל ממתינה לנפילת המשטרים הערבים ואם המשטרים שיחליפו אותם יהיו נוחים יותר או פחות לניהול משא־ומתן. אבן השיב שחוסיין מגלה יציבות מפתיעה, אך נאצר סובל מקשיים פוליטיים וכלכליים. עם המשטר בסוריה אין כל סיכוי לפשרה, ואפילו הסובייטים הבינו זאת ועברו לתמוך במצרים.

השניים עברו לדון במצב באו"ם. ראסק הציג שתי אפשרויות להחלטה: (א) הטיוטה של גולדברג וגרומיקו מיולי, ששתי המעצמות אינן מסכימות על פרשנותה וכל אחת מהן מדגישה בה נקודות אחרות; (ב) נוסח החלטה שיכלול עקרונות כלליים להסדר והודעה על מינוי שליח לאזור מטעם מזכיר האו"ם. הוא הזהיר את אבן שמעמדה של ישראל בעצרת נחלש בגלל הקשחת עמדתה, והתלונן על הפעולות החד־צדדיות בירושלים ועל החזרה לכפר עציון, שנעשו בלי להתייעץ עם ארצות הברית או לעדכן אותה. ראסק הבהיר שארצות הברית אינה תומכת במדיניות הסיפוח של ישראל, ואבן השיב שישראל מבקשת את תמיכת האמריקאים רק בעיקרון המשא־ומתן הישיר. השניים גם התווכחו על משמעות המונח "גבולות ביטחון", והשיחה הסתיימה בדיון על בעיית הפליטים ועל מה שישראל עושה או לא עושה כדי לפתור אותה.179

179 דו"ח על פגישת אבן עם ראסק ב־23 באוקטובר, LBJL, Heads of State Correspondence, Box 27, וסקירת ביתן בפרוטוקול של ישיבות ועדת חו"ב ב־31 באוקטובר 1967, אמ"י תיק א–8161/8, עמ' 3–5.

למחרת קיבל ג'ונסון איגרת מאשכול, שאבן מסר בפגישה במחלקת המדינה והועברה מיד לבית הלבן. אשכול הודה על חידוש משלוחי הנשק, ובעיקר התעכב על הצורך לבלום את הרוסים והערבים באו"ם ועל עמידתה של ישראל על עקרונות המשא־ומתן הישיר והסכמי השלום החתומים. לקראת הפגישה עם הנשיא, עדכן רוסטאו את ג'ונסון במהלך פגישותיו של אבן במחלקת המדינה, והציע לו לא לחזור על נושאים שכבר נדונו ולהתרכז בצורך להגיע להסדר לפני שחלון ההזדמנויות שיצרה המלחמה ייסגר.180

180 מכתב קצנבאך אל ג'ונסון מ־23 באוקטובר, LBJL, Memos files, Box 24-1; איגרת אשכול אל ג'ונסון מאותו תאריך, LBJL, Heads of State Correspondence, Box 27, ותזכיר רוסטאו לג'ונסון מ־24 באוקטובר 1967, שם, שם.

בפתיחת השיחה הצהיר אבן שישראל מסרבת לחזור על מה שהיה ב־1957, ו"התאבדות לאומית אינה מחויבות בינלאומית שלה". הוא הסביר את האכזבה מחוסיין, את המחשבות על אופציה פלסטינית ואת ההחלטה לבחון פעם נוספת את האפשרות להידבר עם המלך. בשלב הזה פקעה סבלנותו של ג'ונסון והוא אמר לאבן שאין טעם לחזור על נושאים שנידונו בפגישותיו במחלקת המדינה, ואילו לו אין מה להוסיף על נאומו ב־19 ביוני. הוא הזכיר את דבריו בעבר על גבולות ושלמות טריטוריאלית, והדגיש שארצות הברית אינה יכולה לתמוך בתוקפנות. כשם שהרוסים טועים בחושבם שארצות הברית יכולה לנהל את המדיניות הישראלית, כך מגזימה ישראל בהשפעתה של אמריקה על הרוסים. אבן לא נשאר חייב, והתווכח עם ג'ונסון הן על מה שקרה בין שתי המדינות ערב המלחמה, הן על מידת השפעתה של ארצות הברית על הרוסים. הנשיא סיכם באומרו שארצות הברית תעשה הכול כדי להבטיח את המשך הפסקת האש; תיצור בניין של שלום באזור, תספק נשק לישראל ותשתף עמה פעולה באו"ם, ובכך הסתיימה השיחה.181

181 דו"ח של רוסטאו מ־24 באוקטובר על שיחת הנשיא עם אבן, LBJL, Saunders files, Box 16, folder 7; דין־וחשבון על ביקור אבן בוושינגטון על־סמך שיחות נפרדות עם האחים רוסטאו במברק דין אל משרד החוץ בלונדון מ־25 באוקטובר, UKNA, Prem 13/1623; סקירת אשכול בישיבת הממשלה ב־29 באוקטובר על־פי רישומו של הרצוג, אמ"י, תיק א–7466/6, וסקירת ביתן בפרוטוקול של ישיבת ועדת חו"ב ב־31 באוקטובר 1967, עמ' 6.

תגובת ישראל לדברים ניתנה בנאום שנשא אשכול בכנסת ב־30 באוקטובר. הוא חזר על עמדותיה המוכרות של ישראל, תקף את הניסיונות להעלות באו"ם נוסחאות מעורפלות רק כדי להביא לנסיגה ישראלית בלי לתת את הדעת על מה שיקרה בעקבותיה, והצהיר שבהעדר הכרה ערבית ומשא־ומתן תדבק ישראל בקווי הפסקת האש.182

182 דברי הכנסת, 30 באוקטובר, וניו יורק טיימס מ־31 באוקטובר 1967, עמ' 22–23.

החלטת מועצת הביטחון 242

בהיעדר הסכמה על פירושה של הטיוטה האמריקאית־רוסית מיולי, התגבשו שתי הצעות החלטה שיועדו לדיון במועצת הביטחון. האחת הוכנה על ידי המשלחת ההודית ברוח העמדה הסובייטית־ערבית. היא הדגישה את הנסיגה מכל השטחים והתייחסה בערפול לשאלות כמו ההכרה בישראל, סידורי ביטחון, חופש השיט וסיום מצב הלוחמה. הרוסים החליטו יחד עם מצרים לאמץ אותה. ישראל הודיעה שאם תתקבל ההצעה ההודית היא לא תשתף פעולה עם שליחו של מזכיר האו"ם שימונה על־פיה.183 ההצעה השנייה הוכנה על ידי ארצות הברית והתייחסה לכל השאלות כמקשה אחת ובצורה מאוזנת. היא הוצגה על ידי גולדברג לאבן, ולמרות שנותרו ביניהם חילוקי דעות בשאלות של ניסוח היא התקבלה על דעתו של שר החוץ.184

183 סיכום שבועי מ־3 בנובמבר של הפעילות במועצת הביטחון (הוכן במשרד החוץ לקראת ישיבת הממשלה), אמ"י, תיק ג–6692/27, והעדכון של אשכול בישיבת הממשלה ב־5 בנובמבר 1967, שם, שם.

184 מזכר של רוסטאו לג'ונסון מ־6 בנובמבר 1967, LBJL, Saunders files, Box 25, folder 3, ותזכיר של וולש לרוסטאו מאותו יום, ומצורפות אליו הטיוטות, ,LBJL, Memos files, Box 25-1.

ההצעה האמריקאית חתרה לשיגורו של נציג מטעם מזכיר האו"ם למזרח התיכון והמחלוקת היתה באילו הנחיות לצייד אותו לקראת שליחותו. בעניין זה היו חילוקי דעות בין חברות מועצת הביטחון לבין ארצות הברית וישראל, והממשלה הודיעה שתקבע את עמדתה כלפי ההצעה רק לאחר שיתבררו סמכויותיו של השליח.185

185 רישומים מ־5 ומ־7 בנובמבר 1967 ביומנו של יעקב הרצוג, אמ"י, תיק א–7466/6.

גולדברג הציג את ההצעה האמריקאית גם לחוסיין, שהגיע לניו יורק בדרכו לוושינגטון. לבקשת ראסק לחצו הבריטים על המלך להסכים לה, והוא נטה לקבלה. באותה שעה דן עליה וילסון עם אבן, שעצר בלונדון בדרכו לניו יורק, ושמע ממנו שגם ישראל מוכנה לקבל אותה מכיוון שאינה מוצאת בה סתירות לעמדותיה.186 מצרים, לעומת זה, דחתה את הפצרות הנציג הירדני באו"ם להמתין עם העלאת ההצעה ההודית. ב־7 בנובמבר היא ביקשה כינוס של מועצת הביטחון, והודו הזדרזה להגיש את הצעת ההחלטה שלה יחד עם ניגריה ומאלי. ההצעה האמריקאית עדיין לא הוגשה בגלל היסוסי ישראל, ולכן נקבע שההצעה ההודית תידון ראשונה במועצה.187

186 חליפת מברקים בין בראון וקרדון ב־5 בנובמבר, UKNA, Prem 13/1624, ותרשומת של שיחת וילסון עם אבן ב־6 בנובמבר 1967, שם, שם.

187 מכתב ריד אל רוסטאו מ־7 בנובמבר, LBJL, Saunders files, Box 25, folder 3, מברק רפאל אל תקוע מאותו תאריך, אמ"י, תיק ג־6691/3, ומזכר של סונדרס לרוסטאו מ־8 בנובמבר 1967, LBJL, Country files, Box 148, folder 9.

בין דברי אבן לווילסון ולגולדברג לבין עמדת הממשלה היו הבדלים, ובכירי משרד החוץ באו אל אשכול וביקשו ממנו הנחיות. יעקב הרצוג הסביר את הסיכון של קרע ביחסים עם גולדברג ואשכול התפרץ ואמר ש"לא אכפת לי קרע עם 17 גולדברגים." בסיומה של התייעצות ממושכת הודיע ראש הממשלה לאבן כי ההצעה האמריקאית אינה מקובלת והוא מכנס את הממשלה לדון בה, ובינתיים הורה לו לעשות הכול על מנת לעכב את האמריקאים ולדחות את הדיון במועצת הביטחון.188

188 פרוטוקול של התייעצות בלשכת ראש הממשלה ב־7 בנובמבר 1967 ומברקי אשכול ולוריא אל אבן מאותו יום, אמ"י, תיק א–7936/3. אבן היה אז באוויר בדרכו לניו יורק וקיבל את המברקים לאחר שנחת.

הממשלה דנה בהצעה פעמיים. בפעם הראשונה, ב־7 בנובמבר בערב, שררה התנגדות כללית להצעה האמריקאית, בעיקר מפני שלא נזכר בה משא־ומתן ישיר. בעיצומו של הדיון התקבל מברק מן הנציג באו"ם, רפאל, ובו בקשה שלא לקבל החלטה בלילה ההוא. אף־על־פי־כן, הממשלה החליטה פה אחד להסמיך את אשכול לכתוב לג'ונסון ולהודיע לו שישראל לא תשתף פעולה עם ההצעה.189

189 מברקי תקוע אל רפאל ולוריא אל אבן ורפאל מ־8 בנובמבר 1967, שם, שם.

אבן שמע על כך אחרי נחיתתו בניו יורק, רתח מכעס ודרש לשנות את החלטת הממשלה. הוא חש כי ההחלטה חיבלה במאמציו, כמעט תקעה סכין בגבו, וטען כי היא אינה שקולה וההצעה האמריקאית היא הדבר הקרוב ביותר לעמדת ישראל, ולראיה — הבהלה שתקפה את הערבים והרוסים. הוא טען כי הממשלה ייחסה להצעה דברים שלא היו בה והתעלמה ממה שכן היה בה והיא עלולה להרגיז את ג'ונסון ולהביא לקבלת ההצעה ההודית הגרועה ממנה בהרבה.190

190 מברקי אבן אל אשכול ואל תקוע מ־8 בנובמבר 1967, אמ"י, תיק ג־6691/3

עם קבלת מברקיו הכעוסים של אבן כינס אשכול את הממשלה פעם נוספת למחרת, 8 בנובמבר, בצהריים. מברקיו של שר החוץ הוקראו, והתקבלה שורה של החלטות שאמנם לא פורסמו בישראל, אך נשלחו אל אבן והועברו על־ידו לגולדברג. הממשלה הצהירה: (1) על כוונתה להגיע לשלום קבע עם שכנותיה; (2) שלום כזה יושג באמצעות משא־ומתן ישיר שיסתיים בחתימת הצדדים על חוזי שלום; (3) מעבר חופשי של כלי שיט ישראלים בתעלת סואץ ובמצרי טיראן הוא תנאי לשלום; (4) קביעת גבולות בטוחים ומוסכמים יכולה להיעשות רק במסגרת חוזי שלום; (5) כינון שלום במזרח התיכון ושיתוף הפעולה שינבע ממנו יפתחו אפשרויות לפתרון אזורי ובינלאומי של שאלת הפליטים; (6) תפקידו של שליח האו"ם למזרח התיכון יהיה להביא את הצדדים למשא־ומתן ישיר.191

191 מברק אשכול אל אבן מ־8 בנובמבר, אמ"י, תיק ג–6692/27, מברק לוריא אל אבן מאותו יום, אמ"י, תיק א–7936/3, ומכתב אבן אל גולדברג מ־14 בנובמבר 1967 ,LBJL, Memos files, Box 25-1.

לצד המברק שהודיע על החלטת הממשלה המתוקנת שלח אשכול לאבן מברק אישי תקיף יותר שהתייחס לנימת הדברים של אבן ואמר בפשטות: "איני מקבל דעתך ואין בדעתי להצטדק. ממשלת ישראל וראש הממשלה הם האחראים למדיניות, והם הנושאים באחריות לפני העם. העם וצה"ל מצפים אלינו ודמי החיילים ואנשי יישובי הספר שנפלו בשליחותנו זועקים אלינו." אשכול לקח על עצמו את האחריות לדחיית התשובה לאמריקאים ולתוצאתה: הגשת ההצעה באיחור והקדמתה על ידי ההצעה ההודית. הוא סיים בחששותיו מפני חזרה על 1956–1957, הזכיר את ספקותיו ביחס לחמשת העקרונות של ג'ונסון, נזף באבן על הערותיו על דיוניה והחלטותיה של הממשלה וקבע שהיו מיותרות לחלוטין.192

192 מברק אשכול אל אבן מס' 224 מ־9 בנובמבר 1967, אמ"י, תיק א–7936/3.

ב־11 בנובמבר התכנסה מועצת הביטחון לבקשת מצרים, שרצתה לסכל בדרך זו את הלחץ על חוסיין לתמוך בהצעה האמריקאית. אבן טען כי נציג ירדן באו"ם שיתף פעולה עם המצרים מאחורי גבו של המלך. חוסיין עצמו נפגש עם הנציגים של מדינות ערב באו"ם ואמר להם כי הצעה שלא תזכה בתמיכת ארצות הברית עד כדי לחץ על ישראל לקבלה לא תתממש גם אם תתקבל על ידי מועצת הביטחון.193

193 סיכום המצב באו"ם שהכין אבן לקראת ישיבת הממשלה במברקו אל לוריא מ־11 בנובמבר 1967, שם, שם.

אשכול היה אכול ספקות והוא שיתף בהם את אבן. הלחץ לכלול בהחלטה סעיף מפורש על נסיגה הובן כהכשרת הקרקע לתמיכה רוסית מוגברת בערבים למקרה שישראל לא תמלא אחרי צו המועצה והערבים ינסו להרחיקה בכוח מן התעלה ומרמת הגולן. הוא תהה אם ארצות הברית תמנע את התערבותם, ושאל אם לאמריקאים ברור שיש למנוע בכל מחיר סעיף בהחלטה שאפשר יהיה לפרשו כתביעה לנסיגה בלי הסדר שלום.

מן הדיווחים שהגיעו על שיחות חוסיין בוושינגטון התברר לאשכול כי קיים פער גדול בין ישראל וארצות הברית בשאלת עתיד הגדה וירושלים והוא תהה אם ניתן לגשר עליו וכיצד, ובכלל תהה על גישתה של ארצות הברית ועל מעמדה של ישראל בעיני דעת הקהל בעולם. הוא איבד את ביטחונו שניתן יהיה לעבור את עצרת האו"ם בשלום ואז אפשר יהיה להתפנות לגיבוש מדיניותה של ישראל בשטחים, ושאל את אבן אם הנחה זו עדיין תקפה.194

194 מברק אשכול אל אבן מ־12 בנובמבר 1967, אמ"י, תיק א–7231/2.

אבן ניסה להרגיע את חששותיו של אשכול. הוא טען כי אף החלטה של המועצה או של העצרת לא בוצעה פשוטה כמשמעה, ולדוגמה הביא את התעלמות מצרים מהחלטת מועצת הביטחון נגד הסגר בתעלת סואץ. כל החלטה שתתקבל, כתב לאשכול, תעניק לנו מרחב לדריכה במקום, וההחלטה כשלעצמה אינה צריכה להשפיע על מדיניותה של ישראל אלא רק על הנמקתה וניסוחיה. מה שחשוב איננו החלטת האו"ם, אלא מדיניותה של ארצות הברית, ושמירת ההבנה עמה וחיזוקה היא משימתה המדינית הראשונה במעלה של ישראל והיא מצדיקה גם איפוק מילולי כדי לשמור על הנכס החשוב הזה.195

195 מברק אבן אל אשכול מ־14 בנובמבר 1967, אמ"י, תיק ג־6691/3.

בניו יורק נמשך הקיפאון. אף אחת מן ההצעות לא היתה מקובלת על שני הצדדים ולכן לא יכלה לשנות את התמונה גם אם תתקבל. בשיחתם בתחילת נובמבר הבטיח בראון לאבן שבריטניה אינה יוזמת שום הצעת החלטה ולכל היותר יצא שליח המזכ"ל לאזור ללא הנחיות, אך כעבור שבועיים השתנתה עמדתה, ובניסיון למצוא מוצא מן הקיפאון ובתקווה להצליח במקום שנכשלו האחרים החליטו הבריטים להגיש הצעה משלהם. ההצעה נוסחה בלונדון ולורד קרדון תודרך להניחה על שולחן המועצה ברגע המתאים.196

196 סיכום של הרצוג לשרים מ־5 בנובמבר, אמ"י, תיק א–7466/6, הטיוטה הראשונה של ההצעה הבריטית במברק רפאל אל לוריא מ־12 בנובמבר, אמ"י, תיק א–7936/3, תזכיר של משרד החוץ לווילסון מ־15 בנובמבר ומכתב מייטלנד אל פאליסר (מזכירו של וילסון) מ־16 בנובמבר 1967, UKNA, Prem 13/1624.

לנוכח התנגדות מדינות ערב משכו ארצות הברית והודו את הצעות ההחלטה שלהן ועל הפרק עלתה הצעה לטינו־אמריקאית. ישראל הסתייגה ממנה כי הסעיף הראשון דיבר על פינוי כל הכוחות מכל השטחים הכבושים. אבן אפילו העדיף על פניה את ההצעה ההודית כאשר דרג את ההצעות השונות שהונחו לפני מועצת הביטחון.197 האמריקאים התלבטו עד כמה תרחיק ישראל לכת בהתנגדותה להצעה: האם תביע התנגדות אבל תשתף פעולה עם שליח האו"ם, או שתסרב לקבל אותו. הרוסים ניסו לשכנע את קרדון להכניס תיקונים בהצעה הבריטית, כמו הכנסת הביטוי "כל השטחים", או לפחות "השטחים" במקום "שטחים" שמהם תיסוג ישראל, ולהשמיט את ההתייחסות לגבולות מוכרים ובטוחים. הבריטים נטו לוותר, אך גולדברג הזהיר את קרדון שבמקרה כזה הם יאבדו את תמיכתה של ארצות הברית.198

197 מברק רפאל אל תקוע מ־12 בנובמבר, אמ"י, תיק ג־6691/3 ומברק אבן אל לוריא מ־15 בנובמבר 1967, אמ"י, תיק א–7936/3.

198 תזכיר של נתניאל דייוויס לרוסטאו מ־16 בנובמבר 1967, LBJL, Memos files, Box 25-2, מברק רפאל אל תקוע מ־18 בנובמבר, אמ"י, תיק ג־6691/3, וסיכום שבועי של הפעילות במועצת הביטחון מ־19 בנובמבר 1967, אמ"י, תיק ג–6692/27.

ערב ההחלטה קונן אשכול במברק לאבן על שממשלת ישראל לא הצליחה לגבש עמדה ברורה בעניין השטחים ולתאם אותה עם האמריקאים. בכל מקרה, ובלי קשר להחלטה, השאלה היתה צפויה לעלות עם שובו של אבן, ואשכול ביקש ממנו לברר עד כמה שאפשר מה עמדת ארצות הברית. הוא חשש שאם ארצות הברית תהיה מחויבת להחלטה אחרי שתצביע בעד ההצעה הבריטית, יהיה קשה לתאם עמה עמדה משותפת, ושאל אם ניתן עוד להשפיע עליה שלא לתמוך בהצעה הבריטית.199

199 מברק אשכול אל אבן מ־17 בנובמבר 1967, אמ"י, תיק א–7938/11.

אשכול איחר את הרכבת. האמריקאים אימצו את ההצעה הבריטית, ומדינות אמריקה הלטינית משכו את הצעתן. הרוסים תקעו מקל אחרון בגלגלים כאשר הגישו ב־20 בנובמבר הצעה משלהם. קרדון נפגש עם סגן שר החוץ וסילי קוזנייצוב והתרשם (נכונה) שמדובר בתרגיל תעמולתי, ואין בכוונתם להטיל וטו על ההצעה הבריטית.200

200 ההצעה הרוסית באמ"י, תיק א–270/3, ומברק רפאל אל תקוע מ־20 בנובמבר 1967, אמ"י, תיק ג־6691/3.

ג'ונסון כתב לקוסיגין וביקש את תמיכתה של ברית המועצות בהצעה הבריטית. קוסיגין השיב שדרושה קודם הסכמה על שתי נקודות: (1) נסיגה מיידית של צה"ל לגבולות 4 ביוני; (2) ישראל תימנע מכל תביעות טריטוריאליות לשטחים שכבשה במלחמה. בלי פתרון שתי הבעיות, כתב, אין סיכוי לשלום קבע במזרח התיכון. יחד עם שתי שאלות אלו צריכה לבוא הכרה בזכותן של כל מדינות האזור לקיום לאומי עצמאי בתנאי שלום וביטחון. בתנאים אלה תסכים ברית המועצות לתמוך בהצעה הבריטית בתנאי שהערבים יקבלו אותה. בתשובתו הודיע ג'ונסון כי ארצות הברית תתמוך בהצעה הבריטית. מדינות ערב וישראל הודיעו על נכונותן לקבל שליח של האו"ם על בסיס ההצעה, והנשיא קרא לקוסיגין להצטרף לתמיכה ולא להחמיץ את ההזדמנות שנוצרה.201

201 מכתב קוסיגין אל ג'ונסון מ־21 בנובמבר 1967, LBJL, Memos files, Box 25-2, ומכתבו של ג'ונסון אל קוסיגין מאותו יום, שם, שם.

הרוסים נסוגו וב־22 בנובמבר 1967 התכנסה מועצת הביטחון וקיבלה פה אחד את ההחלטה, שהמספר שלה היה 242. ניסוח ההחלטה באופן שתוכל להתקבל על ידי כל הצדדים היה מלאכת מחשבת של מינוח דיפלומטי. היא התייחסה לכל השאלות שעל הפרק, ולא אמרה שום דבר ממשי על אף אחת מהן. היא דיברה על נסיגת צה"ל משטחים שנכבשו במלחמת ששת הימים, אך לא על "השטחים" או על "כל השטחים". היא דיברה על סיום כל התביעות למצב לוחמה ועל הכרה וכיבוד של הריבונות, השלמות הטריטוריאלית והעצמאות של כל מדינות האזור בלי לציין כיצד זה ייעשה ומתי. היא הזכירה את הצורך בערובות לחופש השיט בנתיבים הבינלאומיים באזור; בהשגת הסדר צודק לבעיית הפליטים; בערבויות והסדרי ביטחון, ובכלל זה כינון אזורים מפורזים. בכל אלה לא היתה שום התוויית דרך, לא נקבע שום לוח זמנים ולא נאמר מה קודם למה. כל אלה נשארו פתוחים לפרשנויות שונות ואף מנוגדות. הדבר הקונקרטי היחיד שנאמר בהחלטה היה בקשה ממזכיר האו"ם למנות שליח מיוחד שיצא למזרח התיכון ויבוא בדברים עם המדינות הנוגעות בדבר על־מנת לקדם את השלום ולסייע במאמצים להשיג הסדר שיהלום את עקרונות ההחלטה.

אחרי ההחלטה

אבן ניתח את הסיבות שהביאו את הקהילייה הבינלאומית לקדש גבולות טריטוריאליים. מאז מלחמת העולם השנייה, אמר, לא השתנה שום גבול כתוצאה ממלחמה. הגישה הבינלאומית לסיום מלחמות התבססה על שלושה עקרונות: הפסקת אש; חזרה למצב הקודם; משא ומתן לפתרון הבעיות שגרמו לסכסוך. הסיבה העיקרית לשמרנות הזו היתה, לפי ניתוחו של אבן, רגישותו של "הדור האטומי". מאזן הכוחות הבין־גושי גרם לכך שכל הנוגעים בדבר רואים בגבולות הנוכחיים, על כל חוסר ההיגיון שבהם (כמו בברלין), אלטרנטיבה יחידה למלחמת גרעינית, וכך גם בקוריאה ובווייטנאם. ההנחה המשותפת היא שכל מצב קיים עדיף על־פני שינויו בכוח.

לגושים אחדים של מדינות, כמו אמריקה הלטינית ואפריקה, היו סיבות משלהן לקדש גבולות. ישראל התחילה את המאבק בעצרת האו"ם מעמדת נחיתות, הסביר אבן, שכן היא זו שהיתה צריכה להתגבר על מוסכמות ולשנותן, לא הערבים והרוסים שדרישותיהם נשענו על המקובל. הציפייה שמדינות העולם תשננה את עמדותיהן ביחס לקדושת הגבולות למענה של ישראל היתה, כמובן, בלתי ריאלית ולכן מאמציה של ישראל, בתמיכתה של ארצות הברית, כוונו למניעת קבלתה של החלטה שהיא לא תוכל לחיות אתה.202

202 סקירת אבן בפגישת החוג הרעיוני של מפא"י ב־23 בדצמבר 1967, אב"ב, תיק 2/14/67-33, עמ' 7–9.

עם כל חילוקי הדעות היסודיים ביניהם, בעניין הזה הסכים דיין עם הניתוח של אבן: "אנחנו רוצים דבר מאוד לא מקובל בעולם, להרחיב את גבולות הארץ. כל מיני מדינות הולכות למלחמה, אבל הן לא הולכות כדי לעשות מדינה חדשה ולקחת ממדינה אחרת. אנחנו רוצים זאת, לקחת ממדינות אחרות ולהעביר אלינו. אנו צריכים להיאבק עם כל העולם... הדבר הזה, כדי שיצליח, צריך הרבה זמן ומאבקים."203

203 דברי דיין בפרוטוקול של דיון מטכ"ל ב־6 בינואר 1969, עמ' 15, א"פ.

לישראל היו שני יתרונות עיקריים על־פני הערבים: קווי הפסקת האש ועליונותה הצבאית והטכנולוגית. בניגוד לשנת 1957, החלטה 242 לא דרשה מישראל לסגת לפני השלמת הרכיבים האחרים של ההסדר המדיני. מנגד, ארצות הברית גם לא הכירה בצעדים חד־צדדיים שעשתה ישראל בשטחים. לאחר קבלת ההחלטה שינו האמריקאים את עמדתם ותבעו מישראל להגמיש את עמדותיה — לא מפני שלא האמינו בצדקתן, אלא מפני שהערבים סירבו בעקשנות לשיחות, שלא לדבר על הסכם שלום. נאצר ראה בעצם פתיחתו של משא־ומתן הודאה בתבוסה במלחמה, חשש מתגובות של מדינות ערב ובעיקר פחד מתגובת ההמון במצרים עצמה.

כמו החלטות רבות אחרות של האו"ם, גם החלטה 242 התנפצה אל מול המציאות. דיפלומטים ומשפטנים בינלאומיים הוסיפו עוד שנים אחדות לעסוק בה באינטנסיביות רבה, אבל המציאות של קיץ 1967 לא קפאה על שמריה. היא השתנתה במהירות ובתוך פחות משנתיים עשתה את ההחלטה בלתי רלוונטית. סיפוח ירושלים והתנגדותה הגורפת של ישראל לשיבת פליטים לתחומיה מצד אחד, מלחמת ההתשה, התחזקותו של אש"ף בירדן ואחר כך בלבנון והפיכתו למוקד הזהות הפלסטינית מן הצד האחר מנעו כל אפשרות של גישור על־פני הפערים בעמדות ולהפך: העמיקו אותם והחריפו את אי האמון ההדדי ואת אי ההבנות ההדדיות.