פסיפס של הסכמות

פרק 1 היתוך אזרחי תיאור

מבוא

הקונפליקטים נראים בלתי פתירים ובכל זאת יש ליישב את חילוקי הדעות. למנהיגים ולציבור יש רצון נחוש להתקדם מעבר לסטטוס קוו הבלתי יציב שכולם רואים. אבל איך אנשים מתוחים ומתוסכלים, בעלי ערכים ואינטרסים סותרים והיסטוריה של מאמצים כושלים, מגיעים להסכמה על התקדמות? התשובה יכולה להיות היתוך אזרחי. היתוך אזרחי מתרחש כשנוצרת זיקה בין אנשים כדי לפתור בעיה ציבורית משותפת, אפילו אם שוררים ביניהם הבדלי ערכים עמוקים.

כמגשרת בתחום המדיניות הציבורית, עבודתי היא לסייע לצדדים מפורדים ומלאי להט ורגש לשאת ולתת על הסכמים יעילים וישימים. בשביל לעשות זאת, עליהם להתקרב זה לזה מספיק כדי להתגבר על הקיטוב ביניהם, ובמילים אחרות, להגיע להיתוך אזרחי. כדי להגיע להיתוך אזרחי ולקיים אותו, על הצדדים המעורבים לפתוח בדיונים שישנו הנחות יסוד ויסייעו ליצירת חיבורים לא צפויים. הם מתחברים דרך יעדים משותפים שכל הצדדים חולקים, ומגלים הבנה וכבוד הדדיים לאינטרסים שלהם ושל אחרים. נוסף על כך, הם מבינים ומקבלים את אילוצי המצב המורכב שבו הם נתונים. זרם יציב של הבנות מחודשות מניע אנשים להביט מעבר להשקפות שבהן החזיקו שנים רבות, כדי ליצור הזדמנות למשא ומתן מניב ולרעיונות חדשניים. בסופו של דבר הצדדים מייצרים הסכמים מעשיים על בסיס של תמימות דעים תוך שמירה על אמונותיהם וערכיהם העמוקים, שלעתים קרובות הם סותרים בקרב שני הצדדים.

מגשרים במדיניות ציבורית מתכננים תהליכים שמטפחים משא ומתן נושא פרי במצבים עתירי לחץ כדי לבנות פתרונות ייחודיים. כדי להגיע לפתרון נדרשות התאמות של התהליך למצבים שנראים בלתי אפשריים ובעלי פוטנציאל כאוטי, וזאת מעבר ליישום גרידא של טכניקות גישור והסברה. התאמות אלו עשויות לכלול אמצעים שיניעו את הצדדים להגיע אל מעבר לתבניות התקשורת הרגילות, כדי להציף ולהכיר בהבדלים הממשיים והנחושים ביניהם וכדי ליצור פתרונות שכוללים את ההבדלים הללו במקום לטאטא או לעטוף אותם.

ההיתוך האזרחי מגיע לשיאו ברגעים של חיבור והכרה בו־זמניים בהבדלים ערכיים בלתי ניתנים לגישור. הדבר מתקיים באמצעות הכרה של שני הצדדים בתלות ההדדית שביניהם ובהבנות גומלין במהלך דיונים על חילוקי דעות. לדוגמה, משימות גישור ראשוניות רבות, שבהן מזהים מטרה ציבורית משותפת ומפתחים כללי יסוד להליך, מבוצעות לשם תמיכה בהשגת היתוך אזרחי. זיכרון חוויית ההיתוך האזרחי מייצר קבוצה אחידה ששואפת להשיגו שוב.

היתוך אזרחי — הגדרה

במונח היתוך אזרחי, המילה אזרחי מכוונת לאזרחים או אזרח — נציגים שמכירים ולמדו מקרוב את העימות במדיניות הציבורית כיוון שחיו אותו, ויש להם גם די אינטרסים בו כדי להניע את השתתפותם ומחויבותם לפעולה.6 לכן, בדוגמה שנבחן בפרקים הבאים, גיבוש תהליך הקונצנזוס של כתב האמנה בצ'לסי, אזרחי מתייחס לתושבי העיר — חלקם השתתפו כחברים בצוות המשא ומתן לכתב האמנה; אחרים פעלו כמנחים, משתתפים בפורומים ציבוריים וישיבות קהילתיות, צוותי תגובה בקו החם וצופים בטלוויזיה בכבלים.

הדוגמה השנייה — המשא ומתן לפיתוח חוקי בטיחות לעגורנים באתרי בנייה — מי שהשתתפו בהיתוך האזרחי היו נציגים של בעלי עניין מוכרים, ומתוקף כך, של שולחיהם. אף שיש לציבור הכללי עניין בהגנה על עובדים ובתפעולם הבטוח של עגורנים, יש לו מעט מאוד ידע באסטרטגיות המסוימות למניעת התהפכות עגורנים או פגיעה בקווי מתח. לכן, במקרה זה, אזרחי מתייחס לנציגים־אזרחים של בעלי עניין הקשורים לתחום העגורנים.

בדוגמה של הדיונים על הפלות, ההיתוך האזרחי דרש רק מעגל קטן של מנהיגוֹת משני צדי המתרס, שהיה ביכולתן לנקוט פעולות נפרדות כדי להגן על אוכלוסיית מסצ'וסטס ולפרסם במשותף מאמר קונצנזוס בעיתון "בוסטון גלובּ".

המילה היתוך נשאלה מתהליך ההיתוך הגרעיני, שבו מקרבים יחד פרוטונים בעלי מטען חיובי עד שמופעלים כוחות גרעיניים שמתגברים על המטענים המגנטיים המקטבים שלהם.

חִשבו על אטום ועל גרעין הפרוטונים והנויטרונים שלו. לכל הפרוטונים מטען חיובי זהה שגורם להם לדחות זה את זה (איור 1.1). אבל כשמקרבים אותם מספיק זה לזה, כוח גרעיני קושר את הפרוטונים והנויטרונים תוך שהפרוטונים משמרים את מטענם החיובי. הנויטרונים, שאין להם מטען מגנטי, וגם הפרוטונים, תורמים אנרגיה קושרת כדי שהגרעין לא יתפרק (איור 1.2). בתוך גרעין האטום מתקיימים הן כוחות קשירה והן כוחות דחייה (איור 1.3). וכך, אם משהו יגרום לפרוטונים לנוע מעבר לגבולות הכוח הגרעיני, הכוח המגנטי יגרום לפרוטונים להתעופף ולהתפרק מיד.

איור 1.1 פרוטונים דוחים זה את זה

איור 1.2 כוח גרעיני קושר פרוטונים ונויטרונים בגרעין האטום

איור 1.3 כוחות דחייה של פרוטונים נותרים תוך שהכוח הגרעיני קושר את הפרוטונים והנויטרונים

במטפורה הזאת, הפרוטונים הם הצדדים במשא ומתן. לדוגמה, המנהיגוֹת של תומכי ההפלות ומתנגדי ההפלות. כל עמדה נלהבת של כל אחת מהן היא מטען חיובי. מאמצים לקרב בין המשתתפות חושפים את הכוחות המְקטבים שגורמים לדחייה. למשל השאלות מתי החיים מתחילים וזכותה של אישה לסיים את הריונה. ניתן מיד להבחין בפער בלתי ניתן לגישור בין שתי הקבוצות ובחוסר האפשרות להגיע לקשר יציב מתוך הקיטוב, כמו שלא ניתן לכפות מפגש על קטבים חיוביים של שני מגנטים. המגשרים, שלא תורמים להט פוליטי בנושאים העיקריים, הם הנויטרונים, הניטרליים מבחינה מגנטית. בהיותם נעדרי מטען מגנטי הם לא תורמים לקיטוב. על ידי קירוב מספיק בין אנשים פעילים פוליטית ממגוון עמדות ובתנאים מסוימים, המגשרים מסייעים לבעלי המחלוקת ליצור קשר. שימו לב כי ממש כפי שפרוטונים משמרים את כוחם המגנטי בעודם קשורים, אנשים שומרים על אמונותיהם הנלהבות בתוככי מגבלות ההיתוך האזרחי. לדוגמה, הנשים מדיוני ההפלות לא סטו לרגע מן העמדות שבהן האמינו באופן עמוק: המתנגדות להפלות המשיכו לראות בהפלה מוות של ילד שלא נולד והתומכות בהפלות המשיכו לראות בזכותה המוסרית של אישה לבחור לסיים את הריונה זכות ראשונה במעלה. הן התחברו דרך האנושיות שהן חלקו ודרך סלידתן מאלימות והכרתן והבנתן ההדדית את השקפות העולם שבבסיס העמדות של הצד השני, גם אם לא את קבלתן.

תנאים חיוניים להיתוך אזרחי

מצבים שבשלוּ להפקת תועלת מהיתוך אזרחי חולקים כמה תנאים חיוניים. החשוב מכולם: הצדדים מסכימים כי אי־אפשר לקיים עוד את הסטטוס קוו וכי לאף אחד מהם אין די כוח או ידע לפעולה חד־צדדית לפתרון הבעיה. לעתים קרובות, חוסר המעש החמיר את המצב, כמו בדוגמאות שלנו, כספי ציבור בצ'לסי נעלמו בכיסיהם של מושחתים, תאונות עגורנים קטלניות התרחשו בקביעות ואנשים בעלי דעות קיצוניות תקפו אחרים כדי לשחק את הגיבורים למען מי שעדיין לא נולדו. כתוצאה מכך עולה רצון לפעול ממקום כלשהו במערכת הפוליטית או מקרב השחקנים האחרים בסיטואציה.

תנאי נוסף הוא שנכשלו מאמצי עבר לפתרון הבעיה, אולי מפני שמנגנוני שלטון ומוסדות ממשל קיימים, שמסוגלים להגיע להחלטה, התגלו כלא מתאימים לעסוק בבעיה. מאמצי עבר כאלה, גם אם נעשו מתוך כוונות טובות, לעתים קרובות תוצאתם היתה תסכול מוגבר בקרב צדדים בעימות, במיוחד אצל מי שהאמינו שהם מכירים פתרונות מעשיים אבל לא יכלו לשכנע את האחרים לקבלם.

במצבים כאלה, האנשים שחיים את העימות זקוקים לפורום שבו יוכלו להציף את ההבדלים העמוקים ביניהם ולהכיר בהם, ובעת ובעונה אחת לבנות יחד הסכם שכולל את ההבדלים האלה.

היתוך אזרחי נותן מקום למחשבה יצירתית חרף הבדלים עמוקים בין השקפות סותרות. מה שנראה כמו עקשנות, חוסר יציבות ומורכבות במחלוקת הציבורית עשוי לתרום לאנרגיה העזה הדרושה כדי לגרום לאנשים להתעלות מעבר לתבניות המחשבה הרגילות שלהם ולהכיר בלגיטימיות של אמונות ודאגות של אחרים, גם אם הם חולקים בלהט על הכרזות אלה. מגשר מנסה לשאוב מן האנרגיה הזאת כדי לסייע לאנשים להתחבר, ובמקביל ליצור מרחב שבו יספגו יחד מידע חדש שמתנגש בכמה מהנחותיהם הרגילות באשר לנושאים המהותיים והכוונות של שאר הצדדים המעורבים. ההבנה החדשה שלהם עשויה לאפשר להם ליצור פתרונות ייחודיים שעונים הדדית על קשת האינטרסים המיוצגים בתוך הקבוצה.

כשתאונות עגורנים גרמו למספר הגבוה ביותר של מקרי מוות ופציעות חמורות בענף הבניין, איגודים מקצועיים ומעסיקים ביקשו מרשות הבטיחות והגהות התעסוקתית (OSHA) לשנות את תקני בטיחות העובדים הארציים. לא היה אפשר עוד לשמר את הסטטוס קוו. התקנים הקיימים, שפותחו בראשית שנות השבעים, היו מיושנים בגלל שינויים בטכנולוגיה של הפעלת העגורנים ובתהליכי העבודה.

לדירקטוריון הבנייה של OSHA, האחראי על כתיבת כל התקנות והתקנים בנושאי בטיחות עובדי בניין ועל אכיפתן, אין ולא יכולה להיות מומחיות בכל סוגי הציוד לבניין. לעתים קרובות הוא מכנס קבוצות עבודה לייעוץ בעדכון התקנות. כישלונה של קבוצת עבודה בנושא עגורנים, שנוסדה כדי להציע פתרונות, אחרי ארבע שנים של פגישות והמשך הסתמכות על תקני בטיחות שכשלו במניעה מספקת של תאונות, יצרו תסכול רב בקרב העובדים ובכלל הענף. ההמלצה המוסכמת היחידה שאליה הגיעה קבוצת העבודה — ש־OSHA תיזום קביעת כללים רשמית תוך משא ומתן — שיקפה את הצורך שבו הכירו כולם, בתהליך מותאם לפערים הבלתי עבירים לכאורה בין אינטרסים וערכים סותרים של הצדדים המעורבים. כאשר כונסה סוף־סוף הוועדה לקביעת כללים, חרף הפערים, הצדדים היו להוטים ונחושים לתקן את המערכת המקולקלת שבה תפקדו. בשלו התנאים להיתוך אזרחי.

לתכנן מול מכשולים

תהליך מתוכנן בקפידה יהיה מבוסס על הערכת המגשר ויכלול את הנושאים המהותיים בעימות, תולדותיו, הגורמים המעורבים בו ואילוציו, ויספק בסיס להשגת היתוך אזרחי. חשיבות תכנון התהליך מכרעת להיתוך האזרחי כמו חשיבות המכל הפיזי שבו עשוי להתרחש היתוך גרעיני.

ממש כפי שהסופגנייה המרחפת של MIT נועדה למנוע כשלים ידועים בהיתוך גרעיני, כך תהליכי גישור במדיניות ציבורית אמורים להתחשב במכשולים ידועים בהיתוך האזרחי.7 תכנון התהליך ממפה את השלבים הדרושים כדי להגיע להסכמים מעשיים שמתקבלים בהסכמה רחבה. כך ניתן להפוך מה שנתפס כמכשול לרכיב ייחודי בתהליך.

לדוגמה, בפיתוח כתב אמנה חדש לממשל עצמי בצ'לסי, העובדה שהאוכלוסייה אינה מעורבת פוליטית נחשבה למכשול ביצירת הסכם מעשי. כדי להתמודד עם האתגר, כלל התהליך אמצעים ליצירת מעורבות בקרב האנשים, במקומות שבהם התכנסו ממילא. קיימנו פגישות באתרים מקומיים פופולריים, כמו מועדונים חברתיים, בתי תפילה, מרכזים קהילתיים ובתי ספר.

תוצאות

כתוצאה מהיתוך אזרחי, בעלי המחלוקת מוצאים פתרונות ייחודיים לבעיות ישנות ולעתים קרובות יוצרים מערכות יחסים ארוכות טווח בין אויבים לשעבר, שתומכים בהסכמים שהגיעו אליהם ומקיימים אותם. חילוקי דעות שמתעלמים מפרטים מפנים את מקומם להבנות הבנויות על דקויות של מורכבויות. והתוצאה היא דמוקרטיה בפעולה: השקפות סותרות ומבוטאות היטב מתמזגות לטובת הכלל ולמען תמיכה איתנה בפתרונות מוסכמים.

ההיתוך האזרחי אִפשר ל־OSHA ולמנהיגי הענף והאיגודים המקצועיים להגיע להסכמה על תקני בטיחות עובדים שהוצעו בתחום עגורני הבניין, ויצרו מחויבות עמוקה להטמעה של תקנים אלה. חל שינוי בהנחות המוקדמות של המשתתפים בתהליך ההסכמות בנושאי מפתח, שינוי שחל גם בביקורת שלהם על מוסדות ומניעים של אחרים. לדוגמה, המעסיקים, שלפני כן פנו ל־OSHA רק בעניין הפרת תקנות, הביעו הבנות חדשות לאתגרים של OSHA ביצירת תקנים ניתנים לאכיפה לשם הגנה על העובדים. כאשר הצעה שלהם להסכמה נתקעה במבוך הבירוקרטי, רבים מנציגי הצדדים חברו יחד לעזור ולקדם אותה באסטרטגיות מתואמות כולל מסיבות עיתונאים, מפגשים עם פקידי ממשל ומתן עדות בשימוע ציבורי.

בדומה לכך, בזכות חוזק הקשרים ביניהן, למדו הנשים התומכות ומתנגדות להפלות לכבד כבני אדם את מי שמחזיקות בעמדות שונות משלהן במידה בלתי נסבלת. המפגש הקרוב והאישי מנע אפשרות לראות באחרות אויבות, או מי שאין יסוד מוסרי באופיין. הנשים בשני המחנות לא הסכימו עם תחושת המוסריות של הצד השני, אך למדו שאף אחת מהן לא פועלת מתוך חוסר מוסריות מכוּון. מחלוקות עזות על מדיניות נותרו על כנן אבל השדים נעלמו.

עם הזמן, כל אחת מהמנהיגות פעלה אישית כדי להגיע ליעד המשותף של הקבוצה — הפחתת סיכון עתידי לאלימות נגד עובדי מרפאות להפלות. ניקי ניקולְס גמבל, שהיתה אז נשיאת הארגון לתכנון המשפחה במסצ'וסטס, בחרה לעודד ריפוי ולא זעם בטקס הזיכרון ביום השנה הראשון לירי במרפאה, והביעה תודה "על התפילות של מי שמסכימות איתנו ומי שחולקות עלינו״, כשבקהל ישבו שתי משתתפות מצד המתנגדות להפלות. בדומה לכך, מדלן מק'קומיש, שהיתה אז נשיאת ארגון אזרחי מסצ'וסטס למען החיים, אמרה למנטור הרוחני של היורה, איש וירג'יניה ותומך ברצח מוצדק, שהוא מתבקש לא להיכנס למדינה במהלך משפט הרצח.

כשהיתוך אזרחי מתפתח, מתפתחות גם מערכות יחסים לא צפויות שעוזרות לחזק אנשים במסע להעמקת ההבנה וההכרה ההדדית בעמדות מנוגדות, תוך מאמץ לבנות וליישם הסכמים המבוססים על הסכמה רחבה. לעתים נוצרים יחסים לכל החיים. רבים מתארים את השתתפותם בתהליך כשיא הקריירה שלהם, כי הצליחו להתעלות על מחלוקות קטנוניות כדי לתרום לטובת הכלל.

היתוך אזרחי מציע אפשרות ליציאה מקיטוב פוליטי במחלוקות ציבוריות. התהליך דורש מודעות, כוונה ומחויבות, אבל הוא בר ביצוע. הפרקים הבאים מתארים איך מגשרים במדיניות ציבורית יכולים לסייע ביוזמה ובקיום של היתוך אזרחי ואיך הם יכולים לעזור לממשל ולאזרחים לקצור את פירותיו.

64 למידע נוסף על זיהוי הצדדים שמרכיבים את היקום האזרחי לשם קיום תהליך, ראו פרק 6, "ניהול הערכת מצב של המגשר."

75 ניסוי הדו־קוטב המרחף, פרויקט משותף של המכון הטכנולוגי של מסצ'וסטס ואוניברסיטת קולומביה, עושה שימוש במגנט בצורת סופגנייה עם חור, תלוי באמצעות שדה מגנטי, כדי לגרום לפלזמה בטמפרטורה של 10 מיליון מעלות להפוך למרוכזת וצפופה יותר — צעד חיוני בהיתוך גרעיני, כך מסביר דייוויד ל' צ'נדלר במאמר ״מגנט מרחף מביא את פיזיקת החלל לתחום ההיתוך״, MIT News, 25 בינואר, 2010.