יישוב סכסוכים בזירה הבינלאומית

בעשור השלישי של המאה ה־21 נראה חזון "קץ ההיסטוריה" של פוקויאמה (Fukuyama, 1992) רחוק מתמיד. הקהילייה הבינלאומית ניצבת בפני אתגרים מורכבים מבחינת הביטחון והשלום לנוכח מאזן הכוחות העולמי המשתנה, התרחבות מגוון הצדדים לסכסוך ומגוון הסכסוכים וההשלכות של הסלמת סכסוכים על אוכלוסייה אזרחית. המערכת הבינלאומית בתקופת המלחמה הקרה אופיינה במאבק בין־גושי בין ברית המועצות לארצות הברית, ובמלחמות בין מדינות קליינטיות באסיה, באפריקה ובמזרח התיכון. מאז סוף המאה ה־20 חזינו בצמצום ממדי התופעה של סכסוכים המתרחשים בין מדינות לעומת מגמת התפוצה של סכסוכים פנים־מדינתיים, חלקם אלימים ביותר. בסכסוכים פנים־מדינתיים אלה לוקחות חלק קבוצות המזהות עצמן על בסיס זהות קהילתית, אתנית, תרבותית או דתית, והן נאבקות להשגת מטרותיהן כנגד שחקנים מדינתיים ואף זו כנגד זו. בעשור השני של המאה ה־21 חזינו במתיחות הגוברת בין רוסיה לארצות הברית וגוש מדינות המערב, המתבטאת בזירות שונות, כגון בסכסוך באוקראינה, בסוריה, בלוב וביחסים עם איראן. לכך התווספה המתיחות הגואה בין איראן לארצות הברית על רקע התחמשותה הגרעינית של איראן. המתיחות הגוברת ביחסי ארצות הברית–סין, שמוצאת את ביטויה במישור הכלכלי, הטריטוריאלי והערכי, מהווה אף היא אתגר משמעותי וגורמת לחוסר יציבות החל מעשור זה. "מערכת אי הסדר העולמי" (Zartman, 2020), המאפיינת את הפוליטיקה הבינלאומית העכשווית, מאתגרת את אופן החשיבה שהורגלנו בו בנוגע לאפשרויות מיתון סכסוכים או יישובם.

גם האזור שבו אנו חיים, המזרח התיכון, עבר טלטלה חסרת תקדים בעקבות "האביב הערבי", קרי המהפכות הפנים־מדינתיות שפקדו את העולם הערבי בראשית העשור השני והפכו את האזור למוקד פעילות ודאגה מצד הקהילייה הבינלאומית. דוגמאות לכך הן ההתקוממות בלוב ומלחמת האזרחים בסוריה, הנחשבת לאחת מהסכסוכים הקשים, האכזריים והמורכבים ביותר במערכת הבינלאומית בעשור האחרון. שני סכסוכים אלה מאופיינים באלימות הגולשת מעבר לגבולות המדינה, בהשלכות אזוריות וגלובליות וכן בהתערבות של שחקנים מדינתיים רבים, המקשה על תהליך יישובם. לצד אלה עלה במאה ה־21 מספר הסכסוכים שבהם נחתמו הסכמי שלום בין הצדדים לסכסוך, כמו הסכם השלום שנחתם בסכסוך בפיליפינים, הסכם השלום בין הממשלה ובין הדרום בסכסוך בסודן, הסכם השלום במוזמביק וגם בין אריתריאה לאתיופיה, אולם רבים מהסכמים אלה שבריריים (Pettersson & Wallensteen, 2015). התרחשויות אלה מציבות אתגרים חדשים ומורכבים מבעבר בפני הקהילייה הבינלאומית ולמעשה משמשות מעבדת מחקר עצומה לבחינה, לפיתוח וליישום כלים להתמודדות עם סכסוכים המתנהלים בזירה הבינלאומית.

התחום האקדמי של יישוב סכסוכים התפתח לגישה כללית השואבת מקורות ידע ממגוון דיסציפלינות אקדמיות ומעבודותיהם של אנשי מקצוע העוסקים ביישוב סכסוכים בזירות שונות. מטרתו היא להתמודד עם סכסוכים חברתיים ברמות שונות, החל מסכסוכים

בין־אישיים ברמת הפרט, דרך סכסוכים קהילתיים וכלה בסכסוכים ברמה הבינלאומית המתנהלים בין שחקנים הפעילים בזירה זו. בספר נציג את מושגי היסוד, את כלי הניתוח ואת דרכי הטיפול המגוונים שמציעה גישת יישוב סכסוכים להתמודדות עם סכסוכים בינלאומיים המתנהלים במערכת הבינלאומית ברמות השונות: הגלובלית, האזורית, הדו־צדדית והפנים־מדינתית.

המובן המקובל בתחום יישוב סכסוכים למונח סכסוך הוא אינטראקציה בין קבוצות שונות המבקשות באופן גלוי לממש מטרות שאינן עולות בקנה אחד. אינטראקציה זו יכולה לבוא לידי ביטוי בשימוש בכוח בצורות שונות או בדרכי שלום. "סכסוך בינלאומי" הוא סכסוך פוליטי המתנהל בין מדינות וגם סכסוך פנים־מדינתי המתרחש בגבולות מדינה אחת ולו השפעה אזורית או גלובלית. סכסוך פנים־מדינתי מקבל ממד בינלאומי כאשר הוא מושך אליו גורמים חיצוניים בתור מתווכים או גורמים המספקים סיוע למעורבים במאבק, או שההשפעה שלו ותוצאותיו גולשות מעבר לגבולות המדינה שבה הוא מתרחש. בסכסוכים בינלאומיים מעורבים שחקנים שונים, ובהם מדינות לאום, ארגונים בינלאומיים ממשלתיים גלובליים או אזוריים, כגון האו"ם או האיחוד האירופי; קבוצות זהות המזהות עצמן על בסיס הזהות הקהילתית שלהן, כגון הפלסטינים או האצ'נים, ושחקנים טרנס־לאומיים שונים שפעילותם חוצה גבולות, דוגמת קבוצות אתנו־לאומיות כמו הכורדים; ארגונים בינלאומיים לא ממשלתיים כארגון "היוזמה לניהול סכסוכים" או קהילת סנטאג'ידיו, וקבוצות טרור כמו אל־קאעידה ודאעש.

לתחום יישוב סכסוכים ביחסים בינלאומיים יש שני צדדים: הצד האנליטי, הכולל את ניתוח האינטרסים של הצדדים המסוכסכים ושל נקודת מבטם על האחר, והצד הנורמטיבי, העוסק בדרכים לשינוי סכסוכים אלימים או בעלי פוטנציאל של אלימות. דרכים אלו, כמו ניהול סכסוכים או יישובם, מאפשרות להגיע למצב של "שלום חיובי", כלומר מערכת יחסים המבוססת על שיתוף פעולה ואינטגרציה בין הצדדים, על שוויון, על צדק, על החופש מפחד ועל התפתחות וצמיחה כלכלית.

העיסוק בתחום יישוב סכסוכים (להלן "התחום") כולל מגוון אסטרטגיות לטווח הארוך וטקטיקות לטווח הקצר, פעולות המבוצעות ברמה הרשמית בידי נושאי תפקידים מטעם המדינה או ברמה הלא רשמית באמצעות שחקנים שאינם מדינתיים, כולל אזרחים פרטיים. הוא נוגע לפעולות הננקטות בידי הצדדים לסכסוך או בידי צד שלישי. אלו מיועדות להפחית את רמת האלימות בסכסוך ולהשיג הבנה בנושאים שבמחלוקת באשר לפעולות ולחלוקת משאבים עתידית.

לא קיימת בתחום תיאוריית־על, והגישות והאסטרטגיות השונות המוצעות כיום מתפרשות על פני טווח רחב, כמפורט להלן:

הגישות בתחום מתכנסות לשתי פרדיגמות: ניהול סכסוכים ויישוב סכסוכים, הנבדלות בנקודת מבטן על מקורם של סכסוכים בינלאומיים, על השחקנים הפועלים במערכת הבינלאומית ועל משמעות המושג שלום. השוני ביניהן נובע משתי תפיסות מנוגדות שעליהן הן מבוססות: הריאליסטית והליברלית. התפיסה הריאליסטית הביאה להתפתחות גישות לניהול סכסוכים ואילו התפיסה הליברלית השפיעה באופן ניכר על התפתחות והתגבשות תחום יישוב סכסוכים. הבנת נקודות המבט השונות של תפיסות אלה משמשת בסיס לדיון בספר זה.

ספר זה כולל שישה פרקים המקיפים את הגישות השונות בתחום בימינו. בפרק הראשון נעסוק בהנחות היסוד ובמושגים הבסיסיים המנחים את המחקר ואת הפרקטיקה בחקר סכסוכים ביחסים בינלאומיים, בניהולם וביישובם. נדגיש שתי תובנות הניצבות בבסיס הדיון בכל אחד מפרקי הספר: (א) תחום יישוב סכסוכים מכוון להתמרה של סכסוכים כדי שיהיה אפשר לנהל אותם באופן בונה ויצירתי ולהפחית את ממד האלימות. ביסודו ניצבת הקביעה הנורמטיבית שסיום סכסוכים באמצעים אלימים המביאים למלחמה או להשמדת האויב, איננו מקובל; (ב) זיהוי נכון של מאפייניו ומקורותיו של סכסוך הוא תנאי הכרחי לניהולו או ליישובו. נדון בהתפתחות תחום יישוב סכסוכים בשבעת העשורים האחרונים בהקשר של סכסוכים בינלאומיים. נסביר כיצד התפתח התחום לגישה בין־תחומית נרחבת, הכוללת תיאוריות ומודלים מאסכולות שונות הנבדלים ביחסם לטיפול בשלבים שונים במחזור חייו של סכסוך בינלאומי, על הקשריו השונים.

בפרק השני נעסוק בתהליכי ניהול סכסוכים על יסוד ההבחנה בין תהליכי ניהול סכסוכים ובין יישוב סכסוכים. נקודת המוצא של פרק זה היא ההבנה כי במצבים שבהם אי־אפשר ליישב סכסוכים ביחסים בינלאומיים במלואם, אפשר לנהל אותם ולהגביל את הרסנותם. ניהול סכסוכים מאפשר ליצור סביבה שבה ניתן לקיים אינטראקציה לשם קידום האינטרסים של כל אחד מהצדדים במסגרת העימות. בפרק נתייחס למגוון רחב של אסטרטגיות וטקטיקות של השפעה שיכולים לנקוט שחקנים המעורבים בסכסוך עם סיוע של צד שלישי או בלעדיו, במטרה למנוע, להגביל או לשלוט בטווח האלימות מבלי לעשות שימוש ממשי בעוצמה צבאית נרחבת.

בפרק השלישי נעסוק בתהליכי משא ומתן בזירה הבינלאומית. נתמקד בתיאוריות העוסקות במשא ומתן בינלאומי, הצורה השכיחה והיעילה ביותר מבין השיטות לניהול וליישוב סכסוכים בינלאומיים. משאים ומתנים בזירה הבינלאומית מיושמים בהקשר שונה של סכסוכים, בין שני צדדים לסכסוך או יותר, נוגעים לנושאים שונים ומיושמים בידי הצדדים עצמם או בידי צד שלישי. למעשה, אין תיאוריה כללית אחת למשא ומתן, אלא מגוון גישות תיאורטיות שהתפתחו לעיסוק בנושא. אלו מתכנסות מבחינה מושגית לשתי פרדיגמות שונות למשא ומתן: פרדיגמת המיקוח ופרדיגמת פתרון הבעיות המאוחרת יותר. שתי פרדיגמות אלו שונות בהצעותיהן לאופן הנכון להגיע להסכם וגם בהגדרת התופעה של "משא ומתן". במציאות הבינלאומית שבה משאים ומתנים בין שחקנים בינלאומיים שונים הם עניין שבשגרה, המתדיינים משתמשים ברכיבים שונים משתי הגישות גם יחד. בפרק נציג את שתי הפרדיגמות למשא ומתן בינלאומי ונתמקד בפרדיגמת פתרון הבעיות בראי אסכולת התהליך למשא ומתן. לפי פרדיגמה זו, תופעת המשא ומתן היא תהליך משותף, רב־שלבי, של פתרון בעיות יצירתי, שבו לוקחים חלק כל הצדדים לסכסוך. תהליך זה מתחיל עוד לפני שהצדדים מתיישבים לשולחן הדיונים ומסתיים אחרי שהושג הסכם. הדיון באסכולת התהליך למשא ומתן יוביל אותנו לעיסוק בתופעת קדם המשא ומתן בפרק זה. לאחר מכן נתמקד בגישה האינטגרטיבית למשא ומתן בינלאומי המבוססת על תהליך פתרון בעיות, ונעסוק גם בסוגיית המשא ומתן הרב־צדדי ובגורמים המסייעים להצלחת משא ומתן. נדון גם בחסמים להשגת הסכם במשא ומתן. בחלק האחרון של הפרק נעסוק בתיווך במשא ומתן בינלאומי. נדון במשמעות פעולת התיווך בזירה הבינלאומית ובסוגי המתווכים הפעילים במערכת הבינלאומית. לאחר מכן נציג אסטרטגיות תיווך שונות ואת האפקט שלהן ונדון בפעולות תיווך בעזרת דוגמאות של סכסוכים ובתרומת הפעולות שנעשו במסגרתם להצלחת המשא ומתן או לכישלונו.

בפרק הרביעי נעסוק בהתערבות בינלאומית בסכסוכים, בדיפלומטיה מונעת, בהתערבות הומניטרית וב"אחריות להגן". נציג את הגישה שהתפתחה מהשינויים שחלו בסכסוכים בזירה הבינלאומית לאחר סיומה של המלחמה הקרה. גישה זו עוסקת בנושאים הקשורים ל"ביטחון אנושי" במערכת הבינלאומית באמצעות תהליכים רב־ממדיים הכוללים תכנים שונים, אמצעים שונים והתערבות מצד קשת רחבה של שחקנים, כגון ארגונים בינלאומיים או בין־ממשלתיים (גלובליים ואזוריים), ארגונים לא ממשלתיים ברמה הגלובלית והאזורית, מדינות וגם אישים פרטיים. נעסוק במושגים יסודיים של גישה זו שחלחלו בשני העשורים האחרונים למרכז השיח הבינלאומי: "מניעת סכסוכים" או בשמה הנרדף "דיפלומטיה מונעת", והתערבות הומניטרית ו"האחריות להגן" (Responsiblity to Protect – R2P). הפרק החמישי יוקדש לגישות תרבותיות למשא ומתן, והשישי יתמקד בגישות פסיכולוגיות ופוליטיות למשא ומתן.