כיצד לכתוב נייר מדיניות

 

שלב ב: אבחון הבעיה הציבורית והגדרתה

שלב מפתח של העבודה הוא אבחון הבעיה הציבורית והגדרתה. זהו שלב קריטי כי הוא נותן את הצידוק לכתיבת נייר המדיניות וגם מציב כיוון לכתיבה.

לעתים הבעיה מוגדרת על־ידי מזמין העבודה ולעתים על צוות הכתיבה להגדירה בעצמו. גם כאשר ההגדרה היא חיצונית ("מוזמנת"), עדיין מוטל על צוות הכתיבה לנסח אותה נכונה ובעיקר לבחון אם מוצדק להגדירה כבעיה ציבורית. הניסוח אינו אמור לחזור כהד על הדברים של מזמין העבודה. ראשית התהליך דן בהכרה בתופעה הבלתי רצויה כבעיה ציבורית, ובכך נעסוק עתה, ובמבחנים שיופעלו לצורך כך. לאחר מכן מתקיים תהליך האבחון של הבעיה הציבורית באמצעות מספר מרכיבים שיפורטו בהמשך הדיון בשלב זה של כתיבת הנייר.

הכרה בתופעה בלתי רצויה כבעיה ציבורית

בדרך כלל, הרקע להזמנת נייר המדיניות הוא קיומה של תופעה בלתי רצויה, לדוגמה ריבוין של תאונות דרכים, או הקשיים של זוגות צעירים לרכוש דירה, או זיהום אוויר במרכזי הערים הגדולות. תופעות אלה אינן רצויות בראש ובראשונה כי הן מסִבות קשיים לציבור רחב של אנשים, או לציבור בעל עוצמה פוליטית, עד כדי תחושת פגיעה. הפגיעה מתבטאת בחשיפה לסיכון בכבישים, בהיעדר דיור באיכות מספקת או במחיר סביר, ובחשיפה למחלות או באיכות חיים ירודה בשל אוויר מזוהם, אם לפרוט את הדוגמאות. הביטוי הציבורי של קשיים אלה, דוגמת מחאות, משפיע על סדר היום של מקבלי ההחלטות ויכול לעורר צורך בשינוי מדיניות.

אלא שצוות הכנת הנייר אינו יכול להסתפק רק בתמונת המצב שמציג מזמין העבודה, ככל שהוא או היא מציגים תמונה כזאת במסגרת הטלתה של משימה כללית על הצוות. התופעה הבלתי רצויה אינה בהכרח בעיה ציבורית המחייבת טיפול. הגדרה של בעיה ציבורית היא חבילה של רעיונות הכוללת (לפחות במרומז) תיאור של הסיבות וההשלכות של נסיבות מסוימות שנחשבות לא־רצויות, ותיאוריה בנוגע לאופן שבו ניתן להקל את הבעיה (Weiss, 1989, 97). במילים אחרות, הבעיה אינה יכולה להיות מוגדרת רק במונחים של קושי, סבל או נזק שנגרם לקבוצה של אנשים.

לכן להכרה בתופעה בלתי רצויה כבעיה ציבורית קיימים שלושה מבחנים עיקריים - אנליטי, כמותני ונורמטיבי.

1. המבחן האנליטי: הבחנה בין סימפטום לבעיה

משימת האבחון הראשונה היא אנליטית - להבחין בין סימפטום לבעיה באמצעות ניתוח עומק של התופעה הבלתי רצויה.

כאמור, הרקע להזמנת הנייר הוא קיומה של תופעה בלתי רצויה, לדוגמה ריבוין של תאונות דרכים, המסִבות קשיים לציבור רחב או לציבור בעל עוצמה פוליטית. אלא שהתופעה הבלתי רצויה היא לא אחת רק סימפטום ואינה בהכרח הבעיה הציבורית עצמה (Weimer and Vining, 2017, 24-25). הנטייה של המזמין היא לטשטש את הגבול בין השניים, אך נייר המדיניות אמור להתמודד עם הבעיה עצמה ולא עם הסימפטומים שלה (Geva-May and Wildavsky, 1997, 2-3).

ככלל, השיח הציבורי הוא שיח על סימפטומים. הוא דן בשחיתות, בפשע, בהישגים לימודיים ובמשבר האקלים כתופעות ציבוריות העומדות בפני עצמן, אך אינו נדרש לשורשי המבנה החברתי־פוליטי שהביא ליצירתן של תופעות אלה. הנטייה ל"סימפטומיזציה" משתקפת גם באתגרים שהצוות ניצב מולם, ובפרט משום שעצם עבודת הצוות מוכתבת לא אחת על־ידי הלך רוח ציבורי ורצון פוליטי. לא אחת ישתמש מזמין העבודה ב"באזוורדס" (Buzzwords) נוסח "מגפה", "בצורת", "חוסר", "יוקר", שעל הצוות לתרגם מסימפטומים של תופעה בלתי רצויה לבעיה ציבורית. כפי שאנו מכירים מעולם הרפואה, כאבים הם לא אחת אלה המטרידים את החולה, אבל כאב הוא בדרך כלל סימפטום לבעיה או לחולי עמוקים יותר ובהם יש לטפל, אגב כמובן הקלת הכאב.

דוגמה לטיפול בסימפטומים היא הצעת "חוק העיריות", שהוכנה בידי משרד הפנים והונחה על שולחן הכנסת בשנת 2007, אך הליכי החקיקה לא הושלמו. הצעת החוק ביקשה לטפל במשבר הרשויות המקומיות (שבּעֵת הנחת ההצעה, עשרות מהן נקלעו למצוקה תקציבית). אחד מהכלים שהוצעו בהצעת החוק היה הענקת אוטונומיה ניהולית רחבה למדי למה שהוגדר "עיריות עצמאיות", אשר מנהלות את ענייניהן ביעילות ובאחריות, תקציבית וניהולית, ושומרות על כללי המִנהל התקין. קטגוריה זו הופרדה משלוש קטגוריות אחרות של עיריות שלא יזכו לכך ולכן תישמר תלותן, ברמות שונות, במשרד הפנים. אחת הביקורות המרכזיות על הצעת החוק הייתה שההצעה טיפלה בסימפטומים, כלומר עודדה את הרשויות להתייעל כדי שיזכו לעצמאות, אך התעלמה מבעיות העומק של השלטון המקומי, המביאות גם למשבר הפיסקלי המתמשך. לדוגמה, בעיות אלה כוללות את החלוקה הלא־שוויונית של משאבי הקרקע בין הרשויות, מה שמקשה עליהן להתפתח מבחינה כלכלית (בלנק ורוזן־צבי, 2009).

דוגמה אחרת: "התושבים לא רוצים לשלם ארנונה", יכולה לומר ראשת רשות מקומית בהזמינה נייר מדיניות מצֶוות ייעוץ חיצוני. אך אי־רצונם של התושבים לשלם - כלומר התופעה הבלתי רצויה - יהיה במרבית המקרים לא הבעיה אלא הסימפטום שלה. כשל בגביית מִסי הארנונה יכול למשל לנבוע מבעיה של יחסי אי־אמון בין האזרח ובין הרשות המקומית או אף בינו ובין המדינה (ראו ברנדר, 2006), וזוהי הבעיה הציבורית.

המשותף לשתי דוגמאות אלה הוא ההמחשה כיצד ההתרכזות בטיפול בסימפטום עשויה לא רק להותיר את הבעיה על כנה, אלא גם להחריפה משום שהיא עלולה לקבע את הגורמים המחוללים את הבעיה (Brynard, 2006, 370). וכך העצמת ערים חזקות מבחינה סוציו־אקונומית, מבלי לפתור את בעיות היסוד של הקצאת משאבים לרשויות מוחלשות תְקבֵּע, אם לא תעצים, את משברי השלטון המקומי. בדומה לכך, אכיפת גבייה של ארנונה ללא טיפול באמון התושבים עשויה לפגוע עוד יותר במוטיבציה שלהם לשלם. לא בכדי אמרנו שכתיבת נייר מדיניות כרוכה במאמץ ניתוחי מורכב ואף יצירתי, במקרה זה באבחון הבעיה. ואכן, לא אחת יידרש הצוות כבר בשלב זה לניתוח, ולו גם ראשוני, של מחוללי התופעה הבלתי רצויה כדי להבחין בין בעיה לסימפטום. המחוללים יכולים לחשוף בפני הצוות את הבעיה עצמה - דוגמת חוסר השוויון בין רשויות מקומיות או אי־אמון התושבים - אשר תוצאותיה משתקפות כלפי חוץ כבעיה בלתי רצויה. עם זאת, המבחן של מדיניות מוצלחת יהיה סילוק הסימפטום, כלומר התופעה הציבורית הבלתי רצויה, או למצער צמצום ממדיה של התופעה, או אף הכרה בקיומה כרע הכרחי.

משום כך, לא אחת יעדיף הצוות לטפל בתופעה הבלתי רצויה, גם אם היא סימפטומטית, מתוך הנחה שיש קושי לטפל בשורשי הבעיה (ראו עוד בהמשך). יתר על כן, ככל שדרג מזמין העבודה נמוך יותר, תגבר ההתמקדות בסימפטומים. לדוגמה, ראש רשות מקומית באזור עימות יכול לבחון דרכים להתמודד עם חרדות של ילדים, הגם שהן סימפטומטיות למצב העימות. הרי אין לו דרך לטפל בהפסקת העימות או במיתונו, שהם מחוללי התופעה הבלתי רצויה. אך גם אם ניתן לטפל רק בסימפטומים, יש צורך במודעות למגבלות הטיפול, ועל הצוות להציף מגבלות אלה. וכמובן, על הצוות להיות מודע לפוטנציאל החרפתה של הבעיה בשל ההתמקדות בסימפטומים שלה ולתת לכך מענה ככל הניתן (לדוגמה, להציע לטפל בעדיפות ראשונה בסימפטום ובעדיפות שנייה ומאוחר יותר בשורשי הבעיה, כמודגם בהקשר של הגבייה בהמשך הדיון בשלב ב).

כשל זה, של התמקדות בסימפטומים, מאפיין גם עבודה של סטודנטים וסטודנטיות הכותבים נייר מדיניות. פרופ' דן אבנון מהאוניברסיטה העברית בירושלים, המלמד כיצד לכתוב נייר מדיניות, מדגים זאת כך:

סטודנטית התבקשה לציין תופעה בלתי רצויה. היא אמרה, "התנכלות לקהילת הלהט"ב". בירור דבריה העלה שדיירי ביתה בירושלים סובלים מהתנכלויות של פעילים נגד קהילת הלהט"ב, הכוללות סימון הבית בגרפיטי וכיוצא בזה מעשים פוגעניים. תוך מספר שאלות הבהרה התברר שהתופעה הבלתי רצויה היא שאין למי לפנות כדי לטפל במטרידים. עוד קצת שיחה והסתכלות הראו שהתופעה הבלתי רצויה היא אדישות הרשויות למצוקה של אזרחית הנתונה להטרדות במרחב הציבורי. משם נגזרה הבעיה: היעדר מענה מצד גורמים האמורים לספק הגנה לאזרחים במצוקה, עם המקרה המסוים הזה כבסיס לפעילות מול אדישות הרשויות. משאופיינה הבעיה, נפתח תהליך של בירור דרכים חלופיות לשינוי היחס של הרשויות לתלונות שהוגשו.01

מבחן אנליטי נלווה בוחן עד כמה מדובר בבעיה שיכול להיות לה פתרון בר־ביצוע - פתרון המזוהה, לפחות פוטנציאלית, כבר בשלב של אבחון הבעיה. חוקר המדיניות הציבורית אהרון וילדבסקי טבע בהקשר זה את הביטוי הידוע: "אם אין פתרון, אין בעיה", כדרך לעמוד על מהותה של עבודת הניתוח של מדיניות ציבורית (Wildavsky, 1987, 3). כאן טמון אחד ההבדלים בין ניתוח בעיה במסגרת נייר מדיניות ובין ניתוחה כ"בעיית מחקר" בנייר מחקרי. נייר מדיניות אינו נדרש להציג בעיית מחקר שעשויה להניב הסברים כיצד התהוותה תופעה מסוימת. צוות הכתיבה של נייר מדיניות מתעניין פחות בנסיבות ההיסטוריות של היווצרות התופעה כעומדות בפני עצמן ויותר במחוללי קיומה בהווה, בהשלכות שיש לה על האינטרס הציבורי ובעיקר - בפוטנציאל להתמודד איתה. נייר מדיניות לא יעסוק בבעיה שאין לה כנראה פתרון סביר או מוחשי (כדוגמת פגעי טבע מהסוג שהאדם אינו יכול עדיין למתנם, להבדיל מההתגוננות מפניהם). לכן אבחון הבעיה מחייב להבחין בין אפשרויות מעשיות לציפיות שאינן מעשיות. יש לזכור כי הנייר יצביע בסופו של דבר על דרכי פעולה מעשיות. אם לקובעי המדיניות תהיה תחושה שפתרון אפשרי מחייב אמצעים בלתי אפשריים מבחינה כלכלית (unaffordable), ייווצר חסם לדיון בבעיה כבר בשלבים הראשונים ותישמט הקרקע מתחת לרגליהם של מנתחי המדיניות. למשל, בישראל מתנהל לעתים דיון בפוטנציאל האיום הגרעיני, אבל

מקלוּט אטומי אינו חלק משיח המדיניות הציבורית בנושא זה בשל ההבנה שהוא מחייב השקעת משאבים בלתי סבירה. לעומת זאת, קל יותר להגדיר בעיה כבעיה ציבורית ככל שהיא מבוססת על הבנה, ולו גם ראשונית, שהיא פתירה ושהפתרון הוא בר־ביצוע, ולא אחת - באופן שמובלע כבר באופן ניסוחה של הבעיה.

2. המבחן הכמותני – ממדי הבעיה

גם אם הראינו שמדובר בבעיה ולא בסימפטום או שהגדרנו מחדש את הבעיה בנפרד מהסימפטומים שלה, עדיין עומד בפנינו המבחן הכמותני. על הצוות לאסוף נתונים רבים ככל האפשר שיציגו את ממדי הבעיה. לדוגמה, נתונים על תאונות דרכים ונזקיהן בהשוואה בין תקופות או בין מדינות, מחירי הדיור בהשוואה דומה, נתון השוואתי של "מדד זיהום האוויר" ואמידת נזקיו. כימות זה חיוני כדי לוודא שאכן מדובר בתופעה רחבה שתצדיק התערבות של מוסדות המדינה ולא מדובר בדימוי, בבהלת שווא או בבעיה שנוגעת למעטים מאוד.

המבחן הכמותני להגדרת בעיה כציבורית משמעו שמעורב בה אינטרס ציבורי ולכן היא מצדיקה התערבות של המדינה או של זרועותיה (כמו גופיה המתוקצבים והשלטון המקומי). סימן ההיכר העיקרי של בעיה ציבורית הוא שהיא משפיעה על מספר רב של אנשים ושיש לה השלכות רחבות, גם על אנשים שאינם מעורבים בה ישירות (Anderson, 2006, 82). יש לתת אפוא את הדעת על מי הבעיה משפיעה במישרין ובעקיפין ובאיזה היקף, כמה זמן היא נמשכת, אילו זכויות נפגעו, עד כמה אלה שהבעיה נוגעת להם אכן נזקקים לסיוע המדינה, מהי מידת הדחיפות של הצעת פתרון ועוד (נחמיאס, ארבל־גנץ ומידני, 2010, 373-358). מטבע הדברים, הרף להכרה בתופעה בלתי רצויה כבעיה ציבורית יהיה במקרים מסוימים נמוך יותר כאשר התופעה פוגעת במיעוט בעל זהות מובחנת, ביחס לפגיעה באותו היקף של אנשים שזהותם כזהות הרוב. כך לדוגמה, פגיעה בביטחונה של קהילת להט"ב בשכונה מסוימת יכולה להביא להעדפת ההגנה עליה מטעם הרשות המקומית יותר מאשר כאשר קהילה גדולה יותר, שזהותה כזהות הרוב ומתגוררת בשכונה אחרת, נחשפת לפגיעות בביטחונה.

להדגמת המבחן הכמותני, מעיון בדוח ועדת דוברת - התוכנית הלאומית לחינוך (דוח דוברת, 2005), שהוא סוג של נייר מדיניות שנכתב בהזמנת שרת החינוך לימור לבנת, נראה כי מחבְּריו הגדירו שורה של קריטריונים ולפיהם בחנו את תפקודה של מערכת החינוך הישראלית, כדי לבסס את טענתם שהמערכת מצויה במשבר (עמ' 53-45). בין הקריטריונים שנבדקו - מדדים כמותניים כמו הישגי התלמידים והתלמידות או ניצול לא יעיל של משאבים. מחברי הדוח לא נשענו על תחושת אי־שביעות הרצון הרווחת בציבור ששידרה להם שרת החינוך. רק על סמך מסקנת בדיקתם הם פנו להציע דרך פעולה להתמודדות עם מה שהם ראו ככשלי המערכת.

להמחשה קונקרטית יותר של ההיבט הכמותני, ועדת טל מונתה בידי הממשלה בשנת 1999 כדי לבחון את גיוסם לצבא של תלמידי הישיבות, וזאת לאחר שבג"ץ נענה לעתירה ציבורית שקראה תיגר על סמכותו של שר הביטחון לפטור מגיוס תלמידי ישיבה ללא התבססות על חקיקה של הכנסת. היקף הפטור, כלומר העלייה התלולה במספר הצעירים הפטורים מהשירות, היה גורם מכריע בהחלטת בג"ץ לאחר שדחה עתירות דומות בעבר.02 במילים אחרות, הכמות עיצבה את האיכות.

אנדרסון מכיר בכך שיש קושי לזהות את ממדי הבעיה, כלומר על כמה אנשים היא משפיעה ובאיזו עוצמה או חומרה (Anderson, 2006, 83-86). עם זאת, מיפוי הבעיה בכלים העומדים לרשות הצוות הוא שלב הכרחי באבחונהּ, ובעיקר בגיבוש ההצדקה לצורך להתמודד עמה. אלא שגם מדידת היקף הבעיה נתונה לוויכוח פרשני. למשל המחלוקת על מדידת קו העוני היא מחלוקת מוכרת. זהו ויכוח בין שיטות מדידה שונות שיש להן גם הטיות אידיאולוגיות (צ׳רטוף וצדיק, 2009). לתוצאה יש משמעות פוליטית מובהקת, שכן ככל שממדי העוני רחבים יותר, כך מתעצמת הדרישה שהמדינה תפעל לצמצומם וכך היא גם מוכרת כדרישה לגיטימית. דוגמה אחרת היא מאבקה (שצלח) של הסוציולוגית סיגל נגר־רון (2021) בלשכה המרכזית לסטטיסטיקה כדי שזו תפרסם מידע בנוגע לאשכנזים ולמזרחים בני הדור השלישי להגירה, במקום המדיניות הנהוגה עד אותה עת לסמן אותם כבעלי מוצא ישראלי. נגר־רון טענה כי מדידה שכזו פוגעת ביכולת להבין את התפקיד שהאתניות עדיין ממלאת במנגנוני הריבוד החברתי בישראל, כלומר פוגעת ביכולת להעריך נכונה את המדיניות החברתית. לצד החשיבות של מיפוי הנתונים, יש לשוב ולזכור שנייר המדיניות מובחן מנייר רקע. לכן אין משמעות להצפה בעובדות, אלא אם כן העובדות נקשרות לניתוח המציג טיעונים על אודות הבעיה.

3. המבחן הנורמטיבי – הצדקה להתערבות המדינה

אך גם אם ערכנו מיפוי כמותני המניח את דעתנו באשר להיקף הבעיה והשתכנענו שזו בעיה בפני עצמה ושאינה סימפטום לבעיה מהותית יותר, עדיין לפנינו המבחן הנורמטיבי: לספק הצדקות נורמטיביות להתערבות המדינה, כלומר להגדרת בעיה כבעיה ציבורית (או כבעיית מדיניות) ולא כבעיה פרטית. גם אם מדובר בתופעה המשפיעה על אוכלוסייה רחבה, עדיין אין זה צידוק מספיק להתערבות המדינה.

הגדרתה של בעיה כציבורית נתונה לוויכוח פוליטי עוד בטרם נדון הפתרון, כלומר המדיניות עצמה. אם קשה להגדיר בעיה כבעיה ציבורית, קשה גם להצדיק גיבוש מדיניות ציבורית. ההנמקה מדוע מדובר בבעיה ציבורית נחוצה בפרט כאשר יש סיכוי שבעלי עוצמה יחלקו על קביעה זו וידרשו להותירה כבעיה פרטית. לכן, כתנאי להמשך הכנת הנייר יש להביא נימוקים ראויים להצדקה מדוע התופעה הבלתי רצויה מצריכה התערבות ציבורית כדי לפתרה. אנו מבחינים בשלוש הצדקות להתערבות המדינה (להרחבה ראו נחמיאס, ארבל־גנץ ומידני, 2010, 64-51):

בעיות של הוגנות בחלוקת משאבים, כלומר כישלון בהקצאה של משאבים, חומריים (דוגמת תקציבים) וסמליים (דוגמת הכרה) לאזרחים, ובהקצאה של נטל ורָעוֹת חברתיות בין בני האדם באופן שוויוני והוגן. רָעוֹת חברתיות מתבטאות למשל בתחום הסביבתי, בציפייה כי כל קהילה תישא בנזקי הסביבה באופן התואם לחלקה ביצירתם. כך אם קהילה א מייצרת כמות פסולת כפולה ביחס לזו שמייצרת קהילה ב, הרי שחלוקה הוגנת של הרָעוֹת הסביבתיות (לפי אחד המודלים לקיום הוגנות ושוויון) מחייבת שקהילה א תישא בנטל סביבתי כפול מקהילה ב, למשל במידת חשיפתה לנזק הסביבתי הכרוך בהטמנת הפסולת (רוזן־צבי, 2007, 516).

כישלון בחלוקה הוגנת של משאבים ורָעוֹת עלול לעורר מחאה כלפי המדינה מצד הנפגעים ויוביל לתביעה לחלוקה מחדש של משאבים ורָעוֹת. דוגמה למחאה כזו היא תביעתה של הקהילה הבדואית בנגב להסדיר את בעלות התושבים על אדמות, או מחאת הנכים על גובה קצבאות הנכות שהמדינה משלמת, כמובן המחאה החברתית של קיץ 2011 נגד, בין היתר, יוקר המחיה, ועוד. סוגיית ההוגנות מיוצגת גם בטענות של תושבי דרום תל אביב נגד העירייה על שהיא מרכזת בדרום העיר משפחות של מהגרי עבודה אך לא משקיעה בפיתוח השכונות.

בעיה של הוגנות בהקצאת משאבים סמליים משתקפת, לדוגמה, בטענות נגד רשויות מקומיות על קיפוחן של נשים בקריאת רחובות על שמן. דוגמה אחרת היא דרישה של אנשי ציבור ואקדמיה ערבים להעניק אוטונומיה למערכת החינוך הערבית, דרישה שלה ממד אידיאולוגי לא פחות מאשר חומרי המשקפת את פוליטיקת הזהויות בישראל (הרבון, אבו עסבה ואבו נסרה, 2013). בעיית הוגנות תנבע בדרך כלל מהטיה של מוסדות המדינה לטובת קבוצות חזקות, המעוררת מחאה של קבוצות מוחלשות, או מהיווצרות אינטרסים חדשים עקב כניסתן של קבוצות חדשות לזירה הציבורית, הטוענות לקיפוח בנגישותן למשאבים.

כשל ממשלי - כשל ממשלי בהשגה של מטרת מדיניות, בעיקר כתוצאה מכשלי תפקוד של מערכות ארגוניות ובעיקר כשהחוק או המדיניות הרשמית מחייבים מערכות אלה לספק שירותים מסוימים. דוגמאות לכך הן הטענות לאוזלת ידה של המשטרה במניעת פשע או הטענות שנשמעו נגד כישלונה של הממשלה לבלום את עליית מחירי הדיור, או נגד כישלונן של רשויות מקומיות למנוע פגיעה של קורקינטים ואופניים חשמליים בהולכי רגל. כשלי שוק - מצבים שבהם כוחות השוק נכשלים בחלוקה נכונה של משאבים, בעיקר חיוניים. בשונה מבעיות של הוגנות בחלוקת משאבים, כשלי שוק מתהווים כאשר המדינה אינה מתערבת ומשאירה לשוק לווסת בין צריכה לביקוש, אך הוא נכשל בכך. כשלי שוק גורמים להיווצרות מונופולים; להקצאה לא מספקת של מוצרים ושירותים ציבוריים שהפקתם אינה משתלמת לשוק (כמו חינוך ורווחה); ליכולת של בעלי עניין לסכל את האינטרס הציבורי (לדוגמה, כאשר בעלי נכסים מונעים פרויקטים של התחדשות עירונית משום שאינם מעוניינים בתוכנית פינוי־בינוי שהוצעה להם; ראו שחק, 2021ב, 36); לחוסר נגישות של מידע לצרכנים, לעובדים ולאזרחים בכלל (תופעת האסימטריה במידע); ולהחלת עלויות צריכתו של מוצר גם על אלה שאינם צורכים אותו במישרין, כלומר "השפעות חיצוניות שליליות" (לדוגמה, מערכת הבריאות מממנת באמצעות כל משלמי המסים מניעה של תחלואה הנובעת מזיהום אוויר או טיפול בה, במקום שעלות זו תושת על המפעל המזהם או על הלקוחות שרכשו את מוצריו). בעיות כאלה מצדיקות התערבות של המדינה או של השלטון המקומי כדי לקדם את האינטרס הציבורי, אך תנאי לכך הוא שיש בסיס לטענה שהכשל מונע מימוש זכות חברתית או אזרחית, דוגמת הזכות לחינוך בסיסי. במידה רבה, המונח "כשל שוק" מרמז על ציפייה שהשוק ימלא תפקיד מרכזי למעט היכן שהוא "כושל", כלומר, כשל השוק הוא היוצא מן הכלל. אך גם מי שידחה הטיה אידיאולוגית זו עדיין צריך להסביר מדוע יש להצדיק התערבות של מוסדות המדינה.

כמובן שיש מקרים שבהם שני סוגי ההצדקות ואפילו שלושתם יכולים להתבטא בו־זמנית כדי לשכנע שמדובר בבעיה ציבורית. לדוגמה, מחירי הדיור מגלמים בעיה של הוגנות בחלוקת משאבים (מצוקת זוגות צעירים מול תשואות ההשכרה של בעלי דירות), כשל ממשלי (המדינה אינה מספקת דיור בר־השגה בהיקף הולם) וכשל שוק (בעלי אמצעים ומשקיעים גורמים להאמרת מחירי הדירות).

בלב הוויכוח על הגדרתן של בעיות כציבוריות עומדת המחלוקת בין חסידי כלכלת השוק לבין חסידי התערבות המדינה בכלכלה, בנוגע לשאלה: מה הם התנאים המצדיקים את התערבותה של המדינה? התהליך ההיסטורי של התחזקות המדינה, בעיקר במהלך המאות ה־19 וה־20, התאפיין במגמה להעביר את הגדרת הבעיות מהתחום הפרטי לציבורי: עוני, זנות, אלכוהוליזם, פנסיה, בריאות ועוד. האידיאולוגיה הניאו־ליברלית חותרת לבצע מהלך בכיוון ההפוך: לא זו בלבד שהיא מבקשת שהשוק ימלא תפקיד מסדיר במקום המדינה בתחומים רבים, אלא שהפרשנות הניתנת לבעיות שניתן להגדירן כציבוריות, או שהוגדרו עד כה ככאלה, מנסה למקם אותן בספֵרה הפרטית. אבטלה, עוני ואף פשע מיוחסים, לפי גישה זו, גם לדפוס בחירה או להתנהגות של אנשים, ואינם נתפסים רק כתוצר של מדיניות ציבורית (Rochefort and Cobb, 1993, 60). בוויכוח על מהותה של תופעה חברתית, הדעות נעות מהצגתה כבעיה פרטית בקוטב האחד להצגתה כבעיה ציבורית ואפילו לאומית בקוטב ההפוך. בעיני חסידיה של כלכלת השוק קיימת "בעיית גודל" של המִנהל הציבורי ולכן יש לחתור ל"ממשלה קטנה", כלומר לצמצום המגזר הציבורי ולהעתקת תפקידים שונים שלו לכוחות השוק. גישה הפוכה ננקטת בעיני חסידיו של מִנהל ציבורי מפותח, שעבורם הגודל אינו בעיה.

לכן, גם אם התופעה הבלתי רצויה מייצרת קשיים בקרב ציבור רחב של אנשים, עדיין יש קושי להצדיקה כבעיה ציבורית. לדוגמה, סביר להניח שאין מחלוקת על כך שהנגישות המוגבלת של תושבי הפריפריה הגיאוגרפית למכשור רפואי מתקדם תוגדר כבעיה ציבורית. לעומת זאת, הניסיון להציג כבעיה ציבורית את הפער בין המרכז לפריפריה במספר אולמות הקולנוע ביחס לאוכלוסייה, לא יזכה במהרה לאוזן קשבת, לפחות לא כבעיה בפני עצמה, גם אם היא פוגעת באוכלוסייה רחבה. הסדרת בעיה זו תושאר למנגנוני ההיצע והביקוש של השוק. לכאורה יש כאן כשל שוק, ואין ספק שזו תופעה בלתי רצויה, אך עדיין אין היא נתפסת ככזו המצדיקה התערבות של המדינה (דוגמת סבסוד אולמות), שכן לפחות לכאורה, אין מדובר באספקה של מוצר הנתפס כחיוני או בקיפוח זכויות אזרחיות או חברתיות מובהקות. בסיכומו של דבר, על הצוות לזהות את הכוחות הרואים בתופעה הבלתי רצויה בעיה ציבורית ומולם את אלה שאינם חושבים כך, ולנסות ולבאר מחלוקת זו.03

אלה שלושת המבחנים. מומלץ לעבוד לפי הסדר המותווה כאן של טיפול במבחנים - אנליטי תחילה, כמותני ונורמטיבי בהמשך. עם זאת, ניתן לעבוד גם בסדר אחר ובלבד שהמבחנים ימוצו. יתר על כן, לעתים הנסיבות כה בולטות שהצוות יעבוד בסדר אחר. לדוגמה, נכון להצדיק את הקדמת המבחן הכמותני כשעל הפרק בעיה, שלכאורה נוגעת לציבור מצומצם מאוד של אנשים.

בעיה ציבורית כתופעה סובייקטיבית

מהדיון בהצדקות עולה כי בעיה ציבורית אינה ישות אובייקטיבית אלא תוצר של הערכות סובייקטיביות המתחרות זו בזו בזירה הפוליטית. אבחון הבעיה אינו תרגיל אינטלקטואלי אלא כרוך בעיצוב סדר יום ציבורי, או לפחות ארגוני, המתחרה לא רק באינטרסים מנוגדים אלא גם בסדרי יום אחרים המעסיקים את מקבלי ההחלטות. עצם אבחון הבעיה משמעו שיש מי שמציע לבחון מחדש את המדיניות הקיימת מפני שאִבחֵן בה כשלים. לכן אבחון הבעיה הוא לא אחת תוצר של מאבק פוליטי המוכרע בדרך פוליטית או שיפוטית. ועדות שמינו הממשלות מגלמות את הדרך הטיפוסית שבה בעיה זוכה להכרה בסדר היום כבעיה ציבורית, ומניבה תהליך ראשוני של חשיבה שתוצרו הוא נייר מדיניות. זוהי הדרך להבנת ניירות רבים שנכתבו כהמלצה של ועדות. בהקשר זה, פוליטיזציה היא תופעה חיובית. הבאת בעיה לדיון בזירה הפוליטית משמעה שהיא מוכרת, לפחות פוטנציאלית, כבעיה ציבורית. פירוש הדבר שהשחקנים הרלוונטיים מכירים בכך שמעורב בה רצון פוליטי ואין היא תולדה של גורל, של כורח אובייקטיבי לכאורה שאינו נתון במחלוקת (כמו איום ביטחוני חיצוני), או של פעולה שיש להותירה לכוחות השוק.

כדי להפוך את הבעיה לנייר מדיניות, כלומר לתהליך המתניע עיצוב מדיניות, על הצוות לשכנע את השחקנים בעלי העוצמה בארגון או בארגונים אחרים שאכן יש בעיה ציבורית. השכנוע הבסיסי שבעיה היא ציבורית אינו על־פי־רוב מתפקידו של הצוות (אלא אם כן הוא פועל מטעם קבוצת אינטרס), אלא מתפקידם של יזמים פוליטיים וחברתיים, קבוצות אינטרס, התקשורת וכמובן גם הציבור הרחב, המנהלים מאבק מול גופי הממשל. מטרת המאבק היא להפנות את תשומת ליבם של הגופים לתופעה בלתי רצויה שהשחקנים הנאבקים מבקשים להגדיר כבעיה ציבורית ולהשיג את ההכרה בה כבעיה ציבורית. אם יצליחו, אפשר שמוסדות המדינה יזמינו ניתוח מדיניות, אבל גם אז אין הצוות פטור מהצדקת הבעיה כבעיה ציבורית (או לאבחנה כבעיה שאינה מחייבת התערבות ציבורית).

הספרות עוסקת רבות בתפקיד שממלאים יזמים חברתיים ופוליטיים ובתנאים המקילים או המקשים את סיכוייהם להצליח (לניתוח מפורט ראו הרמן, 1995). מה שחשוב לדיוננו הוא עצם הקושי להעלות נושא על סדר היום הציבורי. קבוצות מעלות נושא ומקדמות אותו עד שהן מקבלות את תשומת ליבם של המחוקקים או של המוסדות הביצועיים, או שנכשלות בכך. הן נתקלות בחסמים מגוונים: חסמים תרבותיים־אידיאולוגיים המערערים את הבסיס הלגיטימי של הניסיון להתמודד עִמו (חסם כזה מאפיין את הקושי של ארגוני זכויות אדם לפעול נגד הממסד הביטחוני בסוגיות כמו זכויות אדם בשטחים), חסמים בירוקרטיים בדמות קואליציות של בעלי עניין המבקשות להוריד את הנושא מסדר היום (כדוגמת קשר השתיקה שאפף שנים רבות את נזקי העישון בארצות הברית) ומגבלת היכולת לגייס משאבים כדי להתמיד במאבק ממושך.

זוהי סוגיה תיאורטית של קביעת סדר היום הפוליטי (agenda setting). תנאים אובייקטיביים הם לעתים רחוקות כה חד־משמעיים עד כי יקבעו את סדר היום. לכן צריך לזהות את מאזן העוצמה בין מקבלי ההחלטות לבין קבוצות כוח, כמו קבוצות אינטרס ותנועות חברתיות, המביאים נושאים להכרעה פוליטית (ראו Majone, 2006). הזרם הביקורתי בחקר מדיניות ציבורית מראה שמה שהופך תופעה בלתי רצויה לבעיה איננו הנזק שהיא גורמת ליחידים ולקבוצות כשלעצמו, אלא התהליך החברתי־פוליטי שמקנה לבעיה משמעות באמצעות השיח. כך למשל, שינויי מדיניות נתפסים כמהלך המגדיר מחדש קהל של בעלי עניין, אלה שנפגעים מהמדיניות, ואף את זהותם. כלומר, המדיניות לא רק מגדירה את הבעיה אלא גם יוצרת את קהילת האנשים המזוהים עם הבעיה (Meyer, 2003). לכך יש השלכה ברורה על היכולת של יזמים פוליטיים לקדם הכרה בבעיה כבעיה ציבורית.

יש נסיבות המגבירות את סיכויי הצלחתם של היזמים החברתיים והפוליטיים: כאשר מתרחשים משברים ושינויים בלתי צפויים אחרים (כגון הלחצים לפיתוח אנרגיה חלופית בעקבות חרם הנפט בשנות ה־70); כאשר מתחוללים שינויים במבנה העוצמה במערכת הפוליטית (לדוגמה המהפך השלטוני של 1977, שאִפשר כניסת יזמים פוליטיים חדשים שביטאו קולות אשר הושתקו בעבר, בעיקר דתיים ומזרחים); או כאשר מצטבר מידע חדש (כמו זה שתרם להבנת הנזקים הסביבתיים ובכך העצים את כוחם של יזמים סביבתיים) (לניתוח מפורט ראו True, Jones, and Baumgartner, 1999).

מנגד, "שומרי החומות" של המצב הקיים אינם קופאים על שמריהם. בעוד שאלה המצדדים בשינוי סדר היום יבקשו להציג שינוי חד ובלתי צפוי בהתנהלותה של תופעה מסוימת, כדי להצדיק את העלאתה לסדר היום הציבורי על מנת שתזכה במענה של שינוי מדיניות, המתנגדים יטענו ש"אין חדש תחת השמש" או שאין החמרה בתופעה קיימת. לא אחת, גל של תאונות דרכים או אירועים פליליים מעלה לסדר היום את השאלה, עד כמה פועלת הממשלה נכונה לצמצום התופעות האלה. כמענה ל"שיח המשבר", יש הטוענים שדווקא מתנהלת מדיניות אפקטיבית וכי האירועים שעל סדר היום אינם משנים את העובדה שהמדידה לאורך זמן מלמדת על ירידה בהיקף התופעות.

בה בעת, מידת החדשנות שבתופעה לא רק מסייעת ליזמים אלא יש לה גם השפעה מנוגדת: חדשנות אמנם מעוררת תשומת לב, אך גם מתמודדת עם הקושי של חוסר ידיעה. לכן, נגד היזמים הציבוריים הטוענים להיווצרותה של בעיה חדשה יפעלו אלה הטוענים, לצד השמעת טענות־הנגד המסורתיות, שהבעיה אינה קיימת כלל, או שאין די מידע כדי לאבחן אותה.

ומכאן שעצם העלאת הנושא על סדר היום אינה חזות הכול. יש להבחין בין קביעת סדר היום ובין שכנוע מקבלי ההחלטות והציבור שאכן לפנינו בעיה ציבורית המחייבת פתרון. לגיטימציה לסוגיה אינה דומה ללגיטימציה לתביעות ששחקנים מציגים בפני מוסדות המדינה. יכולה תנועת מחאה לזכות באוזן קשבת לסוגיה שהיא מעלה, אך להיכשל בהשפעה על עיצוב המדיניות, ובפרט שבידי הממשלה היכולת להחליש את המחאה, למשל במתן פתרונות ספציפיים למוחים, אך ללא טיפול יסודי בבעיה שהעלו. כך עשתה הממשלה בראשית שנות ה־90 כדי לנטרל את "מחאת האוהלים" של חסרי הדיור. יתר על כן, המוחים, כמו במקרה של מחאת האוהלים, עשויים להימצא בעמדת נחיתות ככל שאין בידיהם משאבים לנתח את הסוגיה שהם מעלים כדי להציגה כבעיה ציבורית (Dery, 2000). האתגר הוא אפוא כפי שראינו קודם - לאבחן את התופעה הבלתי רצויה כבעיה ציבורית, אך גם לשכנע שהיא אכן דורשת פתרון.

ההנחה היא כי שחקנים נמצאים בתהליך מתמיד של למידה כדי לממש את מטרותיהם העיקריות, והם משתתפים בוויכוחים אנליטיים על עצם קיומה והיקפה של הבעיה עם בעלי עניין מתחרים (מה שנקרא בספרות policy-oriented learning, ראו Sabatier, 1988). קושי זה מחזק את הצורך להסתמך ככל האפשר על ממצאים מהימנים היכולים לתמוך בטענות הצוות, בפרט כשהוא מסווג תופעה כבעיה ציבורית.

מרגע שבו הושלמו שלושת המבחנים והצוות הגיע למסקנה כי מדובר בבעיה ציבורית, יש לאבחן אותה לעומק. להלן נמנה כמה סוגיות בתהליך האבחון הזה.

סוגיות באבחון הבעיה 1. סיבתיות

הגדרת בעיה והבחנתה מסימפטום כרוכות באבחון עמוק המחייב דיון בסיבתיות, כלומר לנסות לאתר את מחוללי הבעיה כדי לבחון באיזו מידה מדיניות ציבורית חלופית יכולה להשפיע עליהם (Anderson, 2006, 83-86). הגם שנייר מדיניות מובחן ממחקר, צוות הכתיבה אינו פטור מהתבוננות בתהליכים ההיסטוריים שהביאו להופעתה של הבעיה. הניתוח ההיסטורי לא יהיה ניתוח לשמו, אלא ישרת בעיקר את המאמץ לאתר ולבודד את מחוללי הבעיה בהווה כדי לטפל בהם באמצעות כלי המדיניות. כאמור לעיל, לא אחת ניתוח מחוללי הבעיה יידרש כבר בשלב מוקדם יותר, ולו גם בצורה ראשונית, כדי להבחין בין סימפטום לבעיה.

לשם המחשה, רשויות מקומיות ערביות נמצאות בנחיתות תקציבית ביחס לרשויות יהודיות ולכן מספקות לתושביהן שירותים באיכות נמוכה יותר. אחד ההסברים לכך הוא השיעור הנמוך יחסית של הכנסות מעסקים, שהוא מקור ההכנסה העיקרי של רשויות יהודיות. אך זה כשלעצמו אינו בהכרח המחולל הסיבתי שבו יש לטפל. לכאורה מקור הבעיה הוא היעדרם של שטחים מניבים בשטחן של הרשויות הערביות. אך בחינה מעמיקה יותר של התהליכים מגלה שהבעיה אינה רק בהקצאת קרקעות כבעיה המחייבת פתרון (למשל באמצעות שינוי גבולות בין רשויות יהודיות לערביות), אלא גם בקושי לנצל פוטנציאל קיים (סדן־סמט, 2007). לכן אפשר שמחולל הבעיה הוא קיומם של חסמים מבניים לפיתוח בתוך הרשויות הערביות, דוגמת היעדר משאבים לתכנון. משאותר מחולל סיבתי זה, ניתן לגבש המלצות כיצד להתמודד עמו (לדוגמה חמאיסי, 2019). זוהי המחשה עד כמה יש להעמיק לעתים כדי לזהות מחולל שההתערבות לתיקונו היא המפתח להתמודדות עם הבעיה.

לא אחת, כשם שמזמין העבודה מטשטש את ההבחנה בין תופעה בלתי רצויה לבעיה, הוא עשוי גם לגלוש לאבחון הסיבה לבעיה בצורה שאינה מבוססת. לדוגמה, נאמר שאנו מבקשים לבחון את התייקרות תעריפי המים בעקבות חוק תאגידי מים וביוב, התשס"א-2001, המחייב להעביר את הטיפול במים מהרשויות המקומיות לתאגידים בבעלות הרשויות. מקבלי ההחלטות עשויים להציג את ייקור תעריפי המים כבעיה הנובעת מעצם התאגוד. במילים אחרות, הם יטענו לקשר סיבתי בין התאגוד, שהחליש את השליטה הציבורית במשאבי המים, ובין ייקור התעריפים, ולכן יחתרו לביטול התאגידים או להחלשתם. זהו, אכן, הלך הרוח הציבורי שאף הביא לדרישות וליוזמות לביטול התאגוד.04 לכן, בשלב הראשון על צוות הכתיבה להציג ממצאים ברורים המראים שהמים התייקרו בעקבות התאגוד בשיעור העולה על התייקרותם בשנים שקדמו לתאגוד. אך גם אם הצוות זיהה מתאם בין התאגוד ובין ההתייקרות, עליו לבחון עד כמה התאגוד הוא מחולל הבעיה.

התייקרות יכולה לנבוע מכשל הפיקוח של הרשויות המקומיות או של המדינה על התאגידים, החותרים למקסם את הרווח שלהם, ואז ההתייקרות היא בעיה בפני עצמה הנובעת מהתאגוד. לחלופין, ההתייקרות יכולה להיות תוצאה (אם לא סימפטום) של מחולל עמוק יותר, אם יוכח למשל שייקור התעריפים נובע משיפור האיכות של אספקת המים, שהתאגידים קידמו יותר מהרשויות בתקופה שבה הן ניהלו במישרין את מפעל המים (טבת וטלית, 2017, 22-21), או מהחלטת הממשלה, שלוותה לתאגוד, ולפיה מחיר המים לצרכן ישקף את העלות המלאה של אספקת שירותי המים והביוב (מבקר המדינה, 2009). אם אלה הן המסקנות, על הצוות לבודד ככל האפשר את מחוללי הבעיה ולהתרכז בחיפוש פתרונות שלא באמצעות ביטול התאגוד, כמו למשל איחוד תאגידים כדי לייעל את עבודתם. הרי ביטול התאגוד של משק המים כדי לטפל בהוזלת התעריפים עשויה לפגוע בתשתיות הובלת המים ולהטיל על הצרכנים נטל גבוה יותר בעתיד.

כפי שעולה משתי הדוגמאות, אפשר כמובן להעמיק ולחקור עוד יותר את שורשי התופעות. ואולם, החקירה צריכה להיעצר בחוליה בשרשרת שבה ניתן להתערב בצורה אפקטיבית כדי לטפל בתופעה הבלתי רצויה. הרי לא תמיד ניתן לבצע מהלך של חלוקה מחדש של משאבי החברה כדי לתקן עוולות היסטוריות. זוהי המחשה נוספת להבחנה בין נייר מדיניות, החותר לפעולה מיידית, ובין מחקר, החותר לחקר "האמת".

מחוללי הבעיה יכולים להיות מבניים, ואחרים יכולים להופיע בדמות בעלי אינטרס הגורמים בעיה לקבוצה מסוימת. עם זאת, חשוב להדגיש כי שחקן (פוליטיקאית, פקיד וכו') איננו מחולל סיבתי של בעיה, ואם כן, הרי שהבעיה הציבורית לכאורה תיפתר עם החלפתו או החלפתה. אפילו קבוצה או ארגון אינם מחוללי הבעיה, אלא המדיניות שהם עיצבו. המחולל הוא המשתנה המסביר ולא השחקן. לכן לא נאמר שראש עירייה מסוים לא פיתח תשתיות תחבורתיות וכתוצאה מכך באזור מסוים נפגעים הולכי רגל, אלא נאמר שהיעדר התשתיות גרם לפגיעה בהולכי הרגל. זאת, כשם שאפשר שאולי ראש העירייה נמנע מפיתוח תשתיות, אבל המחולל הסיבתי המכריע לתאונות אינו תשתיות אלא ויסות התנועה. כך או כך יידרש הצוות לטפל במה שנתפס כמחולל הבעיה הציבורית כדי לפחות לצמצם את נזקיה, כלומר במקרה זה לטפל בתשתיות או בוויסות התנועה.

הבנת מקורות הבעיה מחייבת, כפי שראינו במקרה של הרשויות הערביות, ניתוח עמוק של "סביבת הפעולה" של הבעיה, ניתוח שיאיר גם את התפקיד שממלאים בעלי עניין בהכשלת הפתרון. לדוגמה, כשל שוק אינו מבנה אובייקטיבי אלא נובע מהתנהגותם של סוכנים חברתיים. חקיקת חוק שכר מינימום היא דוגמה לעניין שלא הושאר לכוחות השוק, מתוך הבנה שמעסיקים מוּנָעים מאינטרסים הפוגעים בחלק מהעובדים, ולכן הועברה קביעת שכר המינימום להסדרת המדינה. הגדרתה של בעיה כרוכה אפוא לא אחת גם בזיהוי "אשמים" (Rochefort and Cobb, 1993, 58). עם זאת, נכון להימנע בשלב זה מטשטוש הגבולות בין הבעיה ובין פתרונה האפשרי. בשלב זה יש לזהות את הבעיה ומחולליה המבניים (דוגמת היעדר תשתיות תחבורה). זיהוי "אשמים", בפרט כחוסמי שינוי, יוביל בהמשך להערכה של חלופות המדיניות הבאות בחשבון ביחס לקריטריונים הרלוונטיים. במקרה זה יהיה משקל רב לקריטריון הבְּציעוּת הפוליטית (feasibility), כפי שיובהר בחלק הדן בקריטריונים.

היכולת להצביע על גורם סיבתי לבעיה כרוך מטבעו בקושי אנליטי. חוקרים במדעי החברה מצביעים על קושי לזהות יחסים סיבתיים, המתבטאים בטענה שגורם א הוא הגורם הבלעדי לתופעה ב. נוכל לטעון שזיהינו יחסים סיבתיים אם מצאנו: (1) מתאם ברור של סמיכות ההתרחשויות בזמן ובמרחב (הגורם והתופעה המוסברת מתרחשים בסמיכות); (2) סדר זמנים מבוסס שבו הגורם הסיבתי קדם לתופעה; (3) הגורם הסיבתי הוא תנאי הכרחי לתופעה; (4) הסברים המייחסים את התופעה לגורם אחר נשללו (ראו וינריב, 1987, 140-86). בפועל יש קושי לטעון ליחסים סיבתיים ככל שמאותרים גורמים רבים המחוללים תוצאה זהה.

נביא דוגמה לקושי כזה. מדיניות המתווה שיטות לצמצום תאונות הדרכים יכולה להתבסס על מיפוי מחוללי התאונות (כבישים, בטיחות הרכב, התנהגות הנהגים ועוד) במטרה להציע כלי מדיניות שיפחיתו תאונות (הרחבת הכבישים, הוזלת העלויות של רכיבי בטיחות, הכשרת הנהגים, בהתאמה). המיפוי הזה אמנם מורכב אך עדיין ניתן לאמוד את ההשפעה של כל אחד מהמחוללים, שרק חלקם התנהגותיים. לעומת זאת, קשה יותר לזהות את מחוללי האלימות בבתי הספר, שכן אלימות היא דפוס התנהגותי מובהק. מי שמציע להקטין את מספר התלמידים בכיתה צריך לשכנע, על סמך מחקר, שהצפיפות בכיתה היא גורם מרכזי המחולל אלימות; אם אין ביסוס לטענה הזו, ייתכן כי מוטב להציע פתרון חלופי, כמו לחזק את ההכשרה של צוות ההוראה לטפל בגילויי אלימות של תלמידים ותלמידות (בנבנישתי, 2002; בנבנישתי, זעירא ואסטור, 2000). דוגמה אחרת מציעים וויימר ו־ויינינג: הקושי לאתר את הגורם לצריכת סמים. השפעה סביבתית, מצוקה חברתית, זמינות סמים ועוד - כולם יכולים לגרום לכך, ומכל מחולל נגזרים כלי מדיניות ייחודיים (Weimer and Vining, 2017, 345-346). מכאן נובע שהקושי להגדיר יחסים כסיבתיים מקשה על עיצוב מדיניות ומביא לכשלים הנובעים מזיהוי שגוי של מחוללי הבעיה.

ואולם, אף־על־פי שחוקרים במדעי החברה נרתעים מלטעון לסיבתיות בגלל הקושי הזה, מנתחי מדיניות אינם פטורים מניסוח של יחסים סיבתיים. אם לא ניתן לטעון בבירור שהתופעה נגרמת באופן בלעדי או לפחות מכריע על־ידי מחוללים מסוימים, אין טעם להציע מדיניות. הרי מטרת המדיניות היא למתן ואולי אף לנטרל מחולל זה כדי להתמודד עם הבעיה הציבורית, כלומר לצמצם את ממדיה של התופעה הבלתי רצויה.

לכן, כדי להקטין את מרחב הטעות, על צוות הכתיבה להסתמך בהרחבה ככל האפשר על ממצאים מחקריים. זהו גם התפקיד של תיאוריה. תיאוריה מעניקה במקרים רבים הסבר סיבתי בכך שהיא מזהה יחסים שחוזרים ונשנים בין שתי תופעות או יותר ומסבירה מדוע הקשר הזה מתקיים. בכך מסייעת התיאוריה לפשט את המציאות ומעניקה לנו כלים לאבחונה של הבעיה (Walt, 2005, 26-31). אך גם אם התיאוריה אינה נותנת מענה מלא, ואין ביכולת הצוות לבצע ניתוח מחקרי שיבודד את המחולל הסיבתי בנסיבות שבהן זיהה הצוות מספר מחוללים, עדיין נכון לזהות את המחוללים המשפיעים ביותר ולהתמודד עִמם כדי לפתור את הבעיה הציבורית או לפחות להקטין את ממדיה.

2. הסיבות לבעיה כבעיה בפני עצמה

לצד הכשל לזהות סיבתיות והכשל להבחין בין בעיה לסימפטום, כשל אחר נגרם כאשר הסיבות לבעיה הן בעיה בפני עצמה. אם כן, יש חשיבות למיפוי מלא של הבעיה כדי שיהיה אפשר להציע לה פתרון מקיף, או לפחות להבין את מגבלות הפתרון המוצע (Bardach, 2012, 6-7). לשם המחשה, כנאמר לעיל, כשל בגביית מִסי הארנונה יכול לנבוע מבעיה של יחסי אי־אמון בין האזרח ובין הרשות המקומית. אמנם התמקדות בבעיה הנראית לעין — גביית החסר — עשויה להוביל לפתרון ארגוני, אבל התמודדות עם הבעיה הנסתרת מהעין, אמון התושבים, עשויה להוביל לפתרון מבני ויסודי יותר, המתמודד עם כשלי הגבייה אך גם עם כשלים אחרים.

הגדרה רחבה תשפר את ניתוח הבעיה. עם זאת, הגדרה רחבה גם דורשת השקעת עבודה רבה יותר באיתור פתרון לבעיה הציבורית וגם עלולה להחליש את היכולת לגייס תמיכה בפתרון המוצע ואף ליישמו. אם נחזור לדוגמת הארנונה, כדרך ביניים יכול הצוות להציע שלא להתמודד עם בעיה יסודית זו של יחסי אמון, אלא למקד את המאמץ בשינוי ארגוני שישפר את הגבייה תוך נקיטת דרכי גבייה שלא יעצימו את בעיית האמון. ואולם רצוי שהצוות יצהיר במפורש שהשיפור יהיה חלקי בלבד, וזאת בהיעדר פתרון רחב יותר הנחוץ לבניית יחסי אמון בין התושבים לרשות. כמו כן, קיימים מצבים שבהם יש ספק שניתן להתמודד עם בעיות חברתיות עמוקות ולכן צריך להתאים את הפתרון לבעיות אלה ולהתייחס אליהן כנתונות. כפי שמוצג בנייר המדיניות לדוגמה שבנספח, בעיית הגיוס לצבא משקפת תהליכי עומק חברתיים, אך עדיין נכון לטפל בבעיית הגיוס ולא בבעיות החברתיות, כלומר יש להתאים את מודל הגיוס לתהליכים החברתיים. כך שבעוד שבמקרה של הגבייה מדובר בפשרה, במקרה של הגיוס מדובר בהתאמה.

3. מסגור הבעיה

מחלוקת אפשרית על אבחון הבעיה היא סביב המסגור (framing) שלה. האופן שבו היא תוצג ממסגר את אופי הבעיה ומקרין על דרכי הפתרון שיוצעו לה. זהו ויכוח שלא אחת ניטש בין שחקנים קולקטיביים, כמו תנועות חברתיות, המבקשים להעלות נושא על סדר היום וממסגרים את הבעיה הדורשת פתרון בצורה מסוימת, ובין המסגור האלטרנטיבי של הבעיה שאותו נוקטים מוסדות המדינה.

סוגיית התיישבות הבדואים בנגב ממחישה זאת בצורה מעניינת. שני ניירות מדיניות נכתבו בסוגיה זו באותו זמן בקירוב. בשנת 2007 מינתה הממשלה את ועדת גולדברג (2008) כדי שתמליץ כיצד להסדיר את ההתיישבות הבדואית בנגב. בעצם מינוי הוועדה מובלעת ההנחה שיש בעיה, אך הממשלה לא הרחיבה בעניין זה. יו"ר הוועדה, השופט בדימוס אליעזר גולדברג, הבהיר שאין מדובר ב"בעיה בדואית" אלא בבעיה של הנגב (עמ' 5). באופן זה הוא כיוון לצורך להציג פתרון מאוזן בדמות הכרה בכפרים הבלתי חוקיים והכרה חלקית בתביעותיהם של הבדואים על הקרקע שהחזיקו ועיבדו בשנים שלפני הקמת המדינה. את נייר המדיניות השני הכינה שנתיים קודם לכן המועצה לביטחון לאומי (פראוור וסרפוס, 2006). בשונה מוועדת גולדברג, שהגדירה את הבעיה כמחלוקת על הקרקע, הנייר של המועצה הציג את הבעיה במונחים של חסמים המוצבים בפני המדינה בבואה לקדם את עניינם של הבדואים, כלומר לפתור את "הסוגיה הבדואית", ובמרכז החסמים עמדה הבעיה של אי־הסדרת סוגיית הקרקעות. לכן המועצה גם השתמשה בביטויים כמו "התפשטות גיאוגרפית בלתי נשלטת", "עלייה במספר מקרי האלימות לאורך הכבישים" (עמ' 4), ורק סעיף אחד הציג את תביעות הבעלות, המשתקות את הפיתוח. כנגזר ממסגור זה הציעה המועצה מדיניות של אכיפה: המדינה תציע לבדואים ביישובים הלא־מוסדרים פתרון בדמות קרקע להתיישבות, ולאחר תקופת המתנה תפעיל מבצע מרוכז לפינוי המבנים הבלתי חוקיים.

אם כן, לפנינו שני ניירות המתייחסים לתופעה זהה, אך כל אחד מהם ממסגר אותה כבעיה בדרך אחרת, ולכן גם מכוון לפתרון אחר: מסגור הבעיה במונחי מחלוקת מוביל להצעת פתרון במונחים של הסדרה מוסכמת, ואילו מסגורה כחסם, כהתפשטות בלתי נשלטת ואלימה, מוביל להצעת פתרון במונחים של אכיפה. חשוב להדגיש כי ויכוחים על מסגור, או הבדלים באופן הצגת הדברים, עשויים להתקיים לא רק בין שחקנים חברתיים למדינה אלא גם בין סוכנויות שונות של המדינה, הנבדלות אלה מאלה בנקודת מבטן (ראו Howarth and Griggs, 2012, 324-325).

סוגיית המסגור מובילה אותנו גם להבחנה שבין בעיה אינסטרומנטלית לבעיה סמלית. אפשר למשל להציג את הפריסה ההדרגתית של בסיסי הצבא בנגב (מכוח החלטת הממשלה משנת 2007) כבעיה אינסטרומנטלית, כדוגמת הצורך לשדרג את בסיסי הצבא באמצעות פינוי קרקע יקרה במרכז הארץ ובנייה מחדש של בסיסים בדרום, ובתוך כך לספק תעסוקה וחינוך לבני המשפחות של אנשי ונשות הקבע ולאפשר את נגישותם לבסיסים. לחלופין, אפשר להציג בעיה זו כבעיה סמלית - יצירת איום על מעמד האוכלוסייה הבדואית לנוכח "ייהוד" הנגב. אבחון הבעיה כסמלית עשוי להוביל לניתוח פרשני של המדיניות המוצעת, כלומר ניתוח המבוסס מבחינה מתודולוגית על הבנת המשמעויות הסמליות שקהילות עשויות לייחס למהלכים מוצעים של מדיניות ציבורית (ראו המחשה אצל צפדיה, אורן ולוי, 2007). ניתוח כזה יוביל לגיבוש מדיניות המטפלת באופן יסודי ביחסי האמון בין הקהילות ובין המדינה. לעומת זאת, ניסוח הבעיה במושגים אינסטרומנטליים יביא להתמקדות בפתרונות ארגוניים. אבחון הבעיה ומסגורה עשויים אפוא להשפיע על איתור הפתרון האפשרי עוד בטרם החל הניתוח של המדיניות הרצויה.

ברוח דומה טוענת חוקרת התקשורת קורי דאובר (Dauber, 1998) שהוויכוח על הגדרת טובת הציבור כרוך בהנמקות טכניות וערכיות שיש להבחין ביניהן, והן משליכות גם על אופי הגדרתה של בעיה כציבורית. להמחשה, יוזמה להקים מפעל מזהם באזור מסוים מובילה לדיון ציבורי. הדיון הטכני יתמקד בהערכה מה הם שיעורי התחלואה מסרטן הצפויים בטווח חמש השנים הקרובות אם תאושר הקמת המפעל. דיון ערכי יידרש לשאלה מה הם שיעורי התחלואה שנוכל להסכים לקבל בתמורה לשיקום כלכלי של האזור. מאחורי הרטוריקה הטכנית וגם זו הערכית עומדים בעלי עניין (הדרג הביצועי יעדיף בדרך כלל דיון טכני). מכך נגזר אופן הגדרתה של בעיה ציבורית.

המסגור נובע לא רק מהטיית הצוות או מסדר היום של מזמין או מזמינת העבודה, אלא גם מניתוח עומק של הבעיה ומהבנת הרקע להופעתה ומחולליה. לכן, אם הצוות אינו מחויב מראש לסדר היום של מזמין העבודה, הוא נדרש לניסוח הממסגר את הבעיה הציבורית באופן מאוזן בלי להטות מראש את הפתרון. ואם הוא מחויב לסדר יום כזה (לדוגמה, סדר היום של המועצה לביטחון לאומי נובע מייעודה המוסדי), עליו לבטא זאת בצורה מפורשת ושקופה. בכל מקרה, הצגת הבעיה צריכה להיעשות באופן המודע למסגורה ולכך שעצם המסגור יכול לעורר הדים ולפגוע בלגיטימיות של עיצוב המדיניות. הואיל והמסגור מייצג לא אחת שפה ולא רק מהות, ראוי להשתמש ככל האפשר בשפה "ניטרלית" כדי לצמצם את השפעת המסגור על הפתרון. הרי גם אם נגדיר את הבעיה בנגב כמחלוקת על קרקע, כלומר נשתמש בלשון ניטרלית יותר, עדיין ניתן להציע לפתרה באמצעות אכיפה ולא רק באמצעות הסדרה.

4. הגדרת הפגמים במדיניות הקיימת

עצם הצגת הבעיה היא קריאת תיגר על המדיניות הנוכחית, ולכן חשוב לזהות ולהגדיר מה פגום במדיניות זו. לצורך זה נדרשת הערכה שלה. הואיל ונייר מדיניות מובחן מנייר הדן בהערכת מדיניות, הערכת המדיניות המשולבת בנייר המדיניות צריכה להיות תמציתית ולהסתמך ככל שניתן על הערכות שכבר בוצעו. השאלה הראשונה שיש לשאול היא: האם הופעלה בעבר מדיניות שנועדה להתמודד עם הבעיה, ומה היו תוצאותיה? אם המדיניות נכשלה, צריך לברר את הסיבות לכישלון בטרם מציעים מדיניות חדשה. ואם לא הועלו בעבר הצעות לשינוי, גם עובדה זו מצדיקה בירור כדי להבין את החסמים לשינוי.

אם למשל מושמעת הטענה שבעיית עמלות הבנקים הגבוהות נובעת מ"כשל שוק", כדוגמת היעדר תחרות בין הבנקים על גובה העמלות הנגבות מלקוחותיהם, מצב המביא לגידול מתמיד בגובה העמלות - הרי שיש מקום לזהות את הפגמים במדיניות הנוכחית. מטרת הבדיקה היא לבחון אם יש בידי המדינה כלים לפיקוח על העמלות; אם לא - מדוע לא, ואם כן - איך היא משתמשת בכלים האלה, ואם כבר הופעלו כלי מדיניות - מדוע כשלו, אם בכלל, ומהו הסיכוי לחדש את הפעלתם. ניתוח כזה נחוץ כדי לבחון עד כמה מדובר בבעיה פתירה. בהמשך ישרת ניתוח זה גם את בחינת החלופות המוצעות להתמודדות עם הבעיה. כך נהגה ועדת החקירה של הכנסת לעניין העמלות (שהדוח שהגישה שילב חקירה עם המלצת מדיניות). היא זיהתה את הכשל המתמשך של הממשלה לפקח על העמלות ולכן הציעה בשלב ראשון לקדם פיקוח על גובה העמלות כאמצעי הזמין מיידית. אך כיוון שגם הניסיון בעולם מלמד שפיקוח אינו יעיל לאורך זמן, התוותה הוועדה דרכים לטווח ארוך יותר להגברת התחרותיות בין הבנקים (ועדת החקירה הפרלמנטרית בעניין עמלות הבנקים, 2007).

חשוב להדגיש בהקשר זה שמדיניות ציבורית אינה מתבטאת בהכרח בניירות מדיניות רשמיים שמוסדות המדינה מפרסמים, ואינה מסתמכת בהכרח על תשתית החקיקה שבית המחוקקים מעצב. מדיניות ציבורית היא גם חוסר מעש, נטייה להעלים עין מתופעה מסוימת, או הטיה מוסדית המתבטאת לא אחת באפליה לטובה או לרעה של קבוצות מסוימות ביחסיהן עם גופי הממשל (Page, 2006). לביטויי מדיניות אלה יש להתייחס בצורה ברורה בניתוח.

מכאן נובעת תובנה נוספת - הבעיה העומדת במרכז הנייר יכולה להיות בעיה ממשית, אך גם בעיה פוטנציאלית. אחד הנושאים הרווחים שבהם עוסקים ניירות מדיניות הוא ערעור על מדיניות שכבר עוצבה אך טרם יושמה במלואה. במקרה זה המדיניות הקיימת היא למעשה החלופה שכבר הוחלט עליה ושעליה מערערים. המערערים ממפים את הבעיות שהמדיניות החדשה עלולה לגרום ובעקבות ערעורם עשויים מקבלי ההחלטות לעיין שוב במדיניות החדשה באמצעות הזמנה של נייר מדיניות (ראו המחשה בהמשך הנוגעת למשק המים).

סיכום

בתום תהליך האבחון של הבעיה, על הצוות להגדיר אותה נכונה. הניסוח המועדף הוא במונחים של גירעון, לדוגמה, "שיעור הזכאות לבגרות בפריפריה נמוך מדי" או "פערי ההכנסה בין יהודים לערבים גבוהים מדי". לצד זאת, הצגת הבעיה אינה צריכה להיעשות בצורה המצביעה על גורם מסוים ולפיכך גם על פתרון. לכן ניסוח שגוי הוא "מיעוט ההשקעה בחינוך בפריפריה מוביל לשיעור נמוך של זכאות לבגרות" או "היעדר אפליה מתקנת מוביל לפערי הכנסה בין יהודים לערבים". ההשקעה בחינוך בפריפריה תיבחן מול החלופה של ניצול נכון יותר של ההשקעות הקיימות, וכמוה אפליה מתקנת תיבחן כחלופת מדיניות לעומת כלים אחרים, כגון עידוד שילובן של נשים ערביות בשוק העבודה.

טבלה 1 מסכמת את המבנה של אבחון הבעיה ואת האפשרויות הנובעות מכך (בהסתמך על הנאמר למעלה ועל Rochefort and Cobb, 1993, 62).

טבלה 1 המבנה של אבחון הבעיה

הניתוח המוצע בטבלה ממחיש את מורכבות השיח על אודות הבעיה, כחלק מהמאבק המתחולל לא אחת על עצם הגדרתה של תופעה כבעיה ציבורית. ככל שהבעיה מוצגת כנוגעת למספר קטן של אנשים, כלא־חמורה או ככזו הנובעת מנסיבות מקריות, כך תקטן הלגיטימציה להגדיר תופעה כבעיה ציבורית, שמצדיקה פתרון ציבורי המוצע באמצעות נייר המדיניות.

רשימת תיוג 1 תסייע לצוות לוודא שהבעיה הוגדרה כהלכה:

מתי הופיעה הבעיה? כיצד התעורר העניין הציבורי בבעיה? האם הבעיה אובחנה כבעיה ציבורית באמצעות המבחנים המקובלים – האנליטיים, הכמותניים והנורמטיביים? האם חודדה ההבחנה בין התופעה הבלתי רצויה ובין הבעיה הציבורית באמצעות ההבחנה בין הסימפטום לבעיה? על פניו, האם יש לבעיה פתרון בהישג יד? האם בוצע מיפוי כמותני של הבעיה, שבדק לדוגמה מי מושפע מהתופעה, באילו ממדים ובאיזו דרגה של חומרה? האם זוהו מחוללי הבעיה והאם הטיעון לסיבתיות נשען על ספרות מקצועית? האם הופעלה בעבר מדיניות שנועדה להתמודד עם הבעיה, ומה היו תוצאות המדיניות? אם לא הופעלה – מדוע? האם הובהר מה הכשל במדיניות הנוכחית? האם הבעיה מוסגרה בצורה מאוזנת שאינה מטה את הפתרון או תוחמת אותו, ואם לא, האם נעשה הדבר בצורה מפורשת ושקופה? האם הגדרת הבעיה תואמת את מרחב הסמכות של מזמין העבודה?

01 פרופ' דן אבנון, תקשורת פרטית, 22 באוקטובר 2022.

02 בג"ץ 3267/97 ובג"ץ 715/98, אמנון רובינשטיין ואח' נ' שר הביטחון.

03 ד"ר אייל טבת, תקשורת פרטית, 17 בנובמבר 2022.

04 לדוגמה, אבי בר־אלי, "מירי רגב רוצה לבטל את תאגידי המים - לציבור זה יעלה 4 מיליארד שקל", דה מרקר, 20 במאי 2014, https://bit.ly/453I5hN.