נחלת הכלל: השיכון החברתי והציבורי בישראל, 1967-1945

הספר שלפנינו בוחן מחדש את השיכון החברתי ואת השיכון הציבורי שנבנו בישראל, במשך ארבע עשורים, בשנים 1925–1967 ושואף לזקק את ההישגים התכנוניים ואת הערכים הייחודיים המגולמים בהם. מהו שיכון חברתי ומהו שיכון ציבורי, ומה ההבדל ביניהם? לא באדריכלות הם נבדלים, אלא בהתארגנות, בהקמה ובניהול. שיכון חברתי נבנה ביוזמה, במימון ובניהול של חבורת אנשים בעלי אינטרס משותף, לדוגמה ההסתדרות, עובדי קופת חולים, פועלי מפעל או אגודה שיתופית, ואילו שיכון ציבורי נבנה ביוזמה, במימון ובניהול של גוף ממשלתי, לדוגמה אגף השיכון במשרד העבודה, משרד השיכון או עמידר. כמו שנראה בהמשך, לפני הקמת המדינה נבנו בארץ שיכונים חברתיים מאחר שלא השלטון העות'מאני ולא הרשויות המנדטוריות יזמו או מימנו בניית מגורים לאזרחים. לעומת זאת, אחרי הקמת המדינה נבנו גם שיכון חברתי וגם שיכון ציבורי.

הספר מציג היסטוריה ביקורתית על הנרטיב ההיסטורי, האידאולוגי והאדריכלי הרווח של ראשית ימיה של מדינת ישראל, שעל פיו הצליחו 650,000 איש, בתנאים יוצאי דופן וחסרי תקדים, לספק קורת גג ומקלט ל־1,200,000 עולים. קליטה של עליית המונים מגוונת כל כך על ידי קהילה מלוכדת היא משימה אדירה בתנאים פיזיים נוחים ועם משאבים כלכליים איתנים, ועל אחת כמה וכמה לנוכח אתגרים קיומיים שעמדו לפני המדינה החדשה, שמשאביה מוגבלים והיא נתונה באי־ודאות פוליטית, ובהיעדר מידע בזמן אמת. יש לזכור עוד שהאוכלוסייה נזקקה לא רק לדיור, אלא גם לבתי ספר, למוסדות ציבור, לבתי חולים, למפעלים ולרשת כבישים ותשתיות.

בשנים 1948–1952 הגיעו העולים בזרם מהיר ובלתי מאורגן שלא אִפשר תכנון מסודר. למתכננים ולאדריכלים היה מידע מועט על העולים לפני הגיעם לארץ, ולא היה די זמן להקים יחידות דיור ומתקני ציבור במהירות מספקת. הדירות תוכננו ונבנו לפי צרכיה של משפחת עולים "טיפוסית" ונמסרו לעולים החדשים לפי זמינותן ולפי הזכאות שקבעו הסוכנות היהודית ופקידי הממשלה. לכל קהילה היו כמובן צרכים ורצונות משלה, והיעדר הרגישות להבדלי התרבות בין העולים רק החמיר את קשיי השתלבותם. המשבר ההומניטרי המידי הוצב בראש סדר העדיפויות, על חשבון איכות התכנון והעיצוב. רבים התריעו כבר אז על המחיר החברתי והכלכלי שהדבר יגבה בעתיד.

אחרי פרסום התכנית הפיזית של ישראל, המכונה "תכנית שרון",1 והקמת חברת עמידר הואט קצב העלייה והיה לזרם מסודר. מתוך התפיסה שרווחה מ־1952 ועד 1958 שמבני המגורים שנבנו אז הם מבנים זמניים במהותם, הסתפקו המתכננים, האדריכלים ומתכנני הנוף בכך שמורשתם תהיה תכנון של מרחב נחלת הכלל — מרחב ציבורי שהשימוש בו חופשי לכול, אך הוא נבנה ומנוהל על ידי הקהילה. הם קיוו שהדיור הציבורי בישראל ייצור סביבה שתאפשר לאוכלוסיית העולים להתגבר על קשיי ההגירה, להשתלב בחברה הישראלית ולעבור תהליך של חִברוּת. בתכנון השכונות הם ביקשו לספק לאוכלוסייה קורת גג ומוסדות ציבור בסיסיים, ולסייע להתגבשות הקהילות. לא רבים הבינו אז את האתגרים האמִתיים שמציבה השוֹנוּת התרבותית באוכלוסייה הישראלית, ולכן האמינו שהדיור הציבורי יסייע במחיקת זהויות מגזריות וישמש מנגנון להבניית זהות ישראלית (קלוש ולו־יון 2000).

קובעי המדיניות סברו שקִרבה תרבותית ותמיכה הדדית של קהילות הומוגניות יעזרו לאנשים מרקע דומה להסתגל ולהשתלב בחברה. ואולם המדיניות של ריכוז עולים מארצות מוצא שונות במקום אחד, שנעשתה מתוך מחשבה שהדבר ייטיב עם העולים, התבררה ברבות הזמן כמוטעית. רבים מדיירי הדיור הציבורי, בעיקר הדור המבוגר, חוו תסכול לנוכח אבדן זהותם ולא סיגלו לעצמם זהות חדשה ומחוזקת למרות כוונותיהם הטובות של המתכננים. זאת ועוד, התנאים הפיזיים במחנות העולים החריפו את סבלם ונטעו בעולים תחושה של קיפוח חברתית וכלכלית; זו ממשיכה להתקיים עד היום בקרב קבוצות מסוימות. העולים ראו במדיניות פיזור האוכלוסין במדינה וריכוז קבוצות הומוגניות אפליה תרבותית. אכן קיומן של קהילות הומוגניות אף עודד תפיסות סטראוטיפיות, חיזק נורמות תרבותיות והנציח פערים חברתיים־כלכליים (יעקבי 2008). בדיעבד, ולמען ההגינות ההיסטורית, יש לציין גם שרוב הניסיונות לשלב אוכלוסיות מעדות שונות באותה שכונה לא צלחו, כפי שנראה בהמשך הספר במקרה של שכונת גליקסון בקריית גת (דרין־דרבקין 1959).

למרות השיקולים הגאו־פוליטיים שעיצבו את מדיניות פיזור האוכלוסין במדינה, עיירות הפיתוח החדשות לא נתפסו בתודעה הציבורית כחלק מן המפעל החלוצי. הן לא שימשו כמרכזי שירות אזוריים, כפי שתוכננו לפעול, והתעשיות שהוקמו בהן לא סיפקו תעסוקה מתאימה או מגוונת. עולים שיכלו להרשות לעצמם לעזוב אותן עברו לערים הגדולות, שהציעו הזדמנויות כלכליות מפתות יותר ושירותי חינוך טובים יותר, ובעיירות הפיתוח נותרו הקהילות המוחלשות (Cohen 1970).

שנת 1958 הייתה נקודת מפנה בהתפתחות הדיור הציבורי. במקום התכניות האחידות של המחלקה הטכנית באגף השיכון של משרד העבודה, נשכרו עתה אדריכלים מן המגזר הפרטי לתכנן שכונות ומבני מגורים. תכנון השכונות החל להתבסס במידה רבה על עקרונות השכונה המשולבת של האדריכל ארתור גליקסון: קהילות מעורבות מרקע חברתי־כלכלי שונה, מיקום מוסדות של שירות ציבוריים בלב השכונה ובניית שכונות סביב צירי התנועה של הולכי הרגל והמרחב הציבורי (Kallus 2014: 123–133).

במשך השנים נמתחה ביקורת רבה על תכנון מפעלי הדיור הציבורי משנות החמישים והשישים. ביקורת זו התמקדה בעיקר באחידות ובחדגוניות של הבניינים שנבנו בצורה זהה בכל חלקי הארץ, באיכותה הירודה של הבנייה ובהיעדר עיבוד ועיצוב אדריכלי. ביקורת נמתחה גם על טיפוסי המבנים האחידים, שמתכנניהם לא נתנו דעתם לתנאי האקלים או לטופוגרפיה. רבים מתמקדים עד היום בצלקות החברתיות שנחרתו בבני הקבוצות הדמוגרפיות השונות, ויש בכך אמת לא מבוטלת. כבר מתחילת שנות החמישים של המאה הקודמת, הכירו נציגים רשמיים של אגף השיכון בבעייתיות התכנוניות בבניני השיכון הציבורי, ובשל הצורך למצוא דיור בדחיפות ניסו למצוא פתרונות באמצעות מחקר וגם באמצעות ניסוי וטעייה:

כלום נבוז לאדריכלים של ״המשרדים הטכניים״, אשר בנו כבר בשנה הראשונה של קיום מדינת־ישראל — למרות הלחץ והחפזון — שיכון ניסיוני, שהיה לדוגמה לכל היחידות האחרות? הנבוז לאדריכלים האלה, שהיטב ״איכפת״ היה להם. על הבסיס הזה בנו שיכונים בכל הארץ, כשהמחקר משתלב עם נסיון חיים ומאפשר להקים דירות בתנאים שונים מבחינה אקלימית, טופוגראפית ומבחינה אנושית. זהו המחקר האמיתי והמהימן ביותר, שמעורר את קנאתם של אדריכלים מחוץ־לארץ: זהו מחקר, שממנו אפשר להפיק מסקנות נכונות (מיטלמן 1957).2

במהלך שנות החמישים הזמין משרד העבודה עצמו מחקרים מקיפים להערכת שביעות רצונם של הדיירים. על אף התמונה שהצטיירה מביקורות של פוליטיקאים, עיתונאים ואדריכלים בני התקופה, דיירי השיכון הציבורי ביטאו בשאלונים רמה גבוהה של שביעות רצון (הירש 1962). חוקרים עצמאיים, כמו פרופ' גילברט הרברט (Herbert, 1924–2017), מחלוצי ההיסטוריונים של האדריכלות בישראל, ופרופ' ארזה צ'רצ'מן (Churchman), חוקרת פסיכולוגיה וחברה, אף הראו כי שביעות רצונם הכללית של הדיירים נמשכה גם בשנות השמונים.

את הדיור הציבורי בישראל אין לתפוס אך ורק כתגובה הכרחית להגירה המונית, אלא גם כמיזם שנועד לקדם את יעדי המפעל הציוני — הקמתה של חברה בת־קיימה מבחינה חברתית, כלכלית ואידאולוגית. מפעל הדיור הציבורי היה אפוא ביטוי ישיר לסדר יום חברתי שהִכה שורשים עמוקים עוד לפני הקמת המדינה והתבסס על היסודות האידאולוגיים והאדריכליים שכוננו עם היציאה מן החומות של ירושלים ויפו, על שיכוני הפועלים שהוקמו בארץ ישראל ועל הניסויים בדיור ציבורי שנעשו באירופה בין שתי מלחמות העולם.

הקמתו של דיור ציבורי הייתה מפעל הבנייה החשוב ביותר בשני העשורים הראשונים למדינה. הוא סיפק קורת גג ותעסוקה לעולים ולוותיקים כאחד. הקמת התעשייה סיפקה הכשרה יצרנית וארוכת טווח לדור שלם של עולים ועזרה להם לפתח עצמאות כלכלית. אחד מעמודי התווך של הדיור הציבורי היה ההשתתפות הכספית של הדיירים במימון. הייתה לה משמעות כלכלית וגם משמעות חברתית ופסיכולוגית: היא הניעה את הדיירים למצוא תעסוקה ולהשקיע בנכסים, וכך הביאה לעליית ערכם של הנכסים ונטעה ברוכשים תחושה של ערך עצמי. ואכן, בשכונות שדייריהן השתתפו במימון בנייתן עלה ערך הנכסים, ואילו האחרות הידרדרו והיו לשכונות מצוקה.

האדריכלים, המתכננים ופקידי הממשלה דבקו במחויבותם לעקרונות הסוציאליסטיים והבינו כי מפעל הדיור הציבורי לא רק יספק קורת גג לאלפי משפחות ויעודד תעסוקה, אלא גם יכשיר חיילים משוחררים למקצועות חדשים ויעזור לעולים להתערות מבחינה רגשית, תרבותית וכלכלית בארצם החדשה. כפי שעולה משרטוטי התכניות, החתכים והחזיתות המובאים בספר זה, קהילת האדריכלים והמתכננים נתנה ביטוי לערכים ולשאיפות אלה: ההכשרה המעולה, המאמץ האינטלקטואלי המוקפד, היושרה המקצועית והתהליך האינטנסיבי של ביקורת, בחינה מחדש והערכה הניעו את ההתפתחות המדורגת של תכנון השכונות. גם מפעלי דיור ציבורי בארצות אחרות ניזונו משאיפות לצדק חברתי, לסולידריות ולעצמאות כלכלית, אך הדיור הציבורי בישראל התבסס על תפיסת עולם הומניסטית של שותפות ובנייה של עתיד משותף.

על סמך התבוננות בשכונות רבות אפשר לזהות שלושה מאפייני תכנון המגדירים את השפה האדריכלית של הדיור הציבורי בישראל:

מרחב נחלת הכלל: הקרקע שעליה נבנה הדיור הציבורי נשארה רכוש ציבורי, המוגדר כמרחב נחלת הכלל (Commons) למען דור ההווה ודורות העתיד.

צדק חלוקתי: מודלים לבעלות על יחידות מגורים והנחיות מפורטות לניהול הנכסים המשותפים. הקצאת המשאבים וההתעקשות על אמות מידה אחידות בתכנון שיקפו את המחויבות לחברה שוויונית.

מצוינות תכנונית: יחידות המגורים תוכננו ביעילות קפדנית, גם אם מתוך הבנה שבעתיד הלא רחוק אפשר יהיה להרחיבן או להחליפן. למרות כל חסרונותיו אִפשר התִקנוּן (סטנדרטיזציה) רמה של תכנון ואיכות בנייה שלא היו מתאפשרות אלמלא כן.

למפעל נרתמו קבלנים גדולים וקטנים שראו בו תכלית לאומית והיסטורית. הם העמידו לרשות המפעל את מומחיותם, את עובדיהם ואת ציודם, ולעתים גם את משאביהם הכספיים. הם קיבלו עליהם מיזמים בחלקים נידחים ומסוכנים של הארץ, ללא כבישים סלולים, אספקת מים סדירה או כוח עבודה מיומן. מעדויות בכתב ובעל פה עולה הבנה עמוקה של ההזדמנות ההיסטורית ושל המחויבות המשותפת, שבלעדיהן אולי לא היו המיזמים הללו באים לעולם.

השיכון הציבורי בישראל הוא המאגר הגדול ביותר של דירות בכל רחבי הארץ (טבלה 1), וכצפוי הוא נמצא בתהליך מתמיד של התאמה לצורכיהם של הדיירים ושל אמות המידה העכשוויות בדיור. למעשה, הבתים הורחבו, שופצו והוחלפו ב־60 השנים האחרונות, ובכל זאת שימרו בשכונות את המבנה הפיזי של מרחב נחלת הכלל.

פיטר מרקוזה (Marcuse 2009), משפטן אמריקני ומרצה לתכנון עירוני, התייחס לדיור הציבורי ב"וינה האדומה",3 אבל באותה מידה עשוי היה לכתוב על מפעל הדיור הציבורי במדינת ישראל הצעירה:

[החשיבות הייתה ב]מה שמדיניות השיכון אמרה לאנשי וינה על חייהם, על תפקידם בחברה, על הכבוד שהם ראויים לו, על חשיבות רווחתם ועל העובדה שהם בסופו של דבר שולטים בתנאי חייהם [...] הדיור לא נתפס כקורת גג בלבד, אלא כחלק מהבניה מחדש של החיים סביב היעדים של כבוד האדם והאחריות הציבורית.