דמוקרטיה בנסיגה

הקדמה

השמועות על מותה של הדמוקרטיה היו מוגזמות; החשש לעתידה — מוגזם הרבה פחות.

בשנים האחרונות, גברו הקולות שמיהרו להכריז על שקיעתה של הדמוקרטיה מסביב לעולם. על פי אחד מארגוני המחקר המובילים במעקב אחרי איכות הדמוקרטיה העולמית, ההישגים השונים שחיזקו את הדמוקרטיה ב־30 השנים האחרונות נמחקו, ובשנת 2023 רמת הדמוקרטיה בעולם דמתה לזו של אמצע שנות ה־80.1 ארגון בולט אחר בתחום דירוג משטרים בעולם הזהיר ב־2022 מהתפשטות דפוסי שלטון אנטי־דמוקרטיים ברחבי העולם. כולנו מכירים את הדוגמאות של נסיגת הדמוקרטיה במדינות מסביב לגלובוס כמו הונגריה, טורקיה או ונצואלה. ואם בעבר החשש ליציבות הדמוקרטית אפיין בעיקר דמוקרטיות עניות וחדשות יחסית, הרי שהיום הוא גם מנת חלקן של דמוקרטיות ותיקות ועשירות — בהן ארצות הברית. את התחושה הזו היטיבה לתאר כותרת של כתבת מגזין ישראלי על מצב הפוליטיקה העולמית: ״דמוקרטיה, סוף״.2

אבל בו בזמן, ישנן גם סיבות טובות לא למהר עם ההספדים. במדינות רבות, דמוקרטיות חוו מתקפות ואיומים — אבל אלו נתקלו בהתנגדות משמעותית שהצליחה לסכל אותן. במדינות אחרות, שבהן הדמוקרטיה אכן נחלשה, לא פעם היא הצליחה להתאושש לאחר חילופי שלטון. ואל מול כל המדינות שעולות תדיר בשיחה על משבר הדמוקרטיה — עומדות דוגמאות אחרות, ומוכרות הרבה פחות, השומרות על יציבות דמוקרטית גם בתנאים קשים. כפי שסיכמו חוקרי הדמוקרטיה סטיבן לויצקי ולוקאס ווי, "ארמניה, קולומביה, גמביה, ליבריה, מלזיה, מולדובה, נפאל, סנגל, סיירה ליאון וסרי לנקה נקטו צעדים לחיזוק הדמוקרטיה ב־15 השנים האחרונות, אבל מקרים אלו, שזכו לתשומת לב מועטה יותר — הן מאנשי תקשורת והן מחוקרים — לעומת מקרים מוכרים של נסיגה דמוקרטית במדינות כמו הונגריה, טורקיה וונצואלה".3 ואכן, מחקר השוואתי מצא שמתוך 40 ממשלות פופוליסטיות באירופה (בעיקר מימין) ובאמריקה הלטינית (בעיקר משמאל) מאז 1985, רק בשבעה מקרים חלה הידרדרות דמוקרטית של ממש.4 בסופו של יום ומנקודת מבט השוואתית — הדמוקרטיה ניצבת בפני אתגרים רבים, לא בפני קריסה. לפחות בינתיים.

המתח הזה קיים גם בישראל. הדמוקרטיה הישראלית ידעה אתגרים רבים מיום היווסדה, ולא פעם התקשתה לממש את האידיאלים המוצגים בהכרזת העצמאות. אתגרים אלו התעצמו בעשור האחרון, כאשר ממשלות נתניהו פעלו לצמצם את מרחב הפעולה של ארגוני חברה אזרחית שהציגו עמדה ביקורתית כלפי הממשלה. בינואר 2023 עלה המאבק על דמותה של הדמוקרטיה הישראלית שלב, כאשר ממשלת נתניהו השישית הציגה תוכנית מקיפה לשינוי סדרי השלטון ועיצובה מחדש של מערכת האיזונים והבלמים, במטרה לרכז סמכויות בידי הרשות המבצעת (הממשלה) ולהחליש את שומרי הסף ואת הרשות השופטת (בעיקר, אך לא רק, את בית המשפט העליון). כאמור, אל מול ניסיון ה'הפיכה המשטרית',5 קמה במהרה תנועת המחאה הגדולה ביותר בתולדות המדינה שהצליחה לעכב ואף לבלום חלקית את יישום החלקים הבעייתיים ביותר של ניסיונות ההפיכה המשטרית, עד לשובה החלקי — ובאמצעים אחרים — בחסות מלחמת חרבות ברזל.

כך שגם בישראל, כמו במדינות רבות בעולם, האיומים על הדמוקרטיה מתעצמים, אבל לעתים הצלחתם מוגבלת על ידי תגובת נגד חריפה של הציבור. ואולם, כדי שתגובת הנגד הזו תהיה יעילה, יש צורך להבין לעומק את אופי האיום העכשווי על הדמוקרטיה — ולכך מוקדש הספר שלנו. הכתיבה המשותפת הזו, שמביאה יחד את נקודות המבט המשפטית והפוליטית, נולדה מתוך רצון להבין טוב יותר את האתגר הניצב בפני דמוקרטיות מערביות בכלל והדמוקרטיה הישראלית בפרט: להציע אוצר מילים כדי לדבר עליו באופן מדויק, למקם אותו בתוך הקשר השוואתי רחב, לבחון את המנגנונים הפוליטיים והמשפטיים הפועלים ברקע ולנתח את המבנים המוסדיים שעלולים לערער את הדמוקרטיה — לצד אלו שעשויים לייצב אותה. כמי שחרדים לעתיד מדינת ישראל, נתמקד בדמוקרטיה הישראלית לא כמקרה שעומד בפני עצמו אלא ככזה שניתן להבין טוב יותר דרך השוואה למתרחש במדינות אחרות. נדגיש בייחוד כיצד הקוקטייל המסוכן של פופוליזם וקיטוב מאיים על הדמוקרטיה בארץ ומעבר לים — אבל ראשית, נפנה להגדיר את האיום הזה.

אתגרי הדמוקרטיה כיום — ואיך הם שונים מבעבר

בדצמבר 2022 רעשה גרמניה סביב פרשה פוליטית שערבבה יחד מסתורין של משפחת מלוכה עתיקה ואת חולייה של הפוליטיקה העכשווית. במוקד הפרשה עמד היינריך רויס מקסטריץ, הידוע גם בתור הנסיך היינריך ה־13: איש עסקים אנטישמי ממשפחת אצולה מיוחסת, נצר לשושלת בת מאות שנים, אשר האמין שהגיע הזמן להחזיר את ימי זוהרה של הקיסרות הגרמנית העתיקה. לצורך מטרה זו, הוא שאף לבצע הפיכה אלימה ולהיפטר מן השיטה הדמוקרטית. לשם כך, הנסיך היינריך שיתף פעולה עם פעילי ימין קיצוני (כולל חברים ממפלגת הימין הקיצוני הפופוליסטי ״אלטרנטיבה לגרמניה״) ואגר תחמושת — עד שנעצר בפשיטה מקיפה של כוחות הביטחון הגרמניים.

ניסיון ההפיכה האנטי־דמוקרטי האלים הזה בגרמניה משך תשומת לב רבה בתקשורת העולמית — דווקא משום שהוא כל כך יוצא דופן וייחודי בנוף הפוליטי העכשווי, לפחות במדינות המערב. בעבר, דמוקרטיות נפלו לא פעם בכוח הזרוע, בידי תנועות פוליטיות שנתמכו במיליציות חמושות או דרך הפיכות צבאיות. זה המודל שכנראה עמד לנגד עיניו של הנסיך היינריך בניסיונו להפיל את הדמוקרטיה הגרמנית — אולם כיום זהו איננו המודל היחידי, ולפחות בדמוקרטיות המבוססות הוא גם איננו המודל הנפוץ ביותר.

יותר ויותר, דמוקרטיות מאוימות כיום לא (רק) על ידי טנקים וחמושים העולים על מוסדות השלטון ואוסרים על פעילות האופוזיציה במדינה — אלא דרך פעולה מכוונת של נבחרי ציבור הפועלים לריקון מתוכן של ההליכים הדמוקרטיים שהביאו אותם לשלטון. בעוד הפיכות צבאיות מובילות לקריסה דמוקרטית, התהליכים המעוררים את החששות העמוקים כיום הם אלו של נסיגה דמוקרטית: ממשלות שנבחרו באופן דמוקרטי פועלות לריכוז כוח שלטוני בידיהן ולמיטוט מערך האיזונים והבלמים שמאפיין משטר דמוקרטי. כפי שסיכמו סטיבן לויצקי ודניאל זיבלט, שניים מהחוקרים המובילים של משבר הדמוקרטיה העכשווי: האיום המשטרי המשמעותי ביותר כיום מגיע מצד אלו ״שמשתמשים בדיוק במוסדות הדמוקרטיה — באופן הדרגתי, סמוי, ואפילו חוקי — כדי לחסל אותה״.6 והחיסול הזה, לפעמים משמאל כמו בוונצואלה, ולפעמים מימין כמו בהונגריה, נראה גם הוא אחרת מבעבר.

דמוקרטיות בנסיגה לא הופכות, לפחות לא בשלב ראשון, לדיקטטורות — כלומר, למערכת פוליטית שבה לא קיימים שום ערוצים חוקיים להחלפת השלטון. למעשה, מידה של התנגדות פוליטית מועילה לשלטון המבקש להכחיש — בבית ומחוץ לגבולות המדינה — טענות דרמטיות על ״מות הדמוקרטיה״. במקום זאת, הנסיגה בדמוקרטיה נועדה להוביל למצב שבו אלו הנמצאים בשלטון יכולים להטות את השדה הפוליטי לטובתם באופן שיקנה להם יתרון מובנה ביחס ליריביהם. יש בחירות, יש אופוזיציה, יש תקשורת, יש חברה אזרחית, יש בתי משפט ושומרי סף — אך אלו מוחלשים או נשלטים חלקית על ידי השלטון. התהליך הזה של הטיית המגרש הדמוקרטי נראה אחרת בכל מדינה, אולם יש לו שני היבטים משותפים.

כלל יסוד הוא שבדמוקרטיות מתקיימות בחירות חופשיות והוגנות — ובעוד הנסיגה הדמוקרטית לא נועדה לבטל את עצם קיומן של בחירות, מתקיימות במסגרתה פעולות המובילות לפגיעה אנושה בהוגנות ובתחרותיות שלהן. פגיעה זו מטרתה להעניק יתרון מובנה לשליטים: למשל דרך מאבק בארגוני חברה אזרחית שאינם תומכים בממשלה, ארגון מחדש של כלי התקשורת במטרה ליצור יתרון בשיח הציבורי לעמדת השלטון, השפעה על המסרים הנלמדים במערכת החינוך והמועברים במוסדות תרבות, או שימוש בכלים משפטיים שנועדו להרתיע יריבים פוליטיים מלהתמודד בבחירות נגד השליטים. בהמשך, לא פעם מגיעה גם פגיעה ישירה בטוהר הבחירות בכלים שנועדו להעצים את קולם של תומכי המשטר, דרך ניסיון לפגוע בשיעור ההצבעה בקרב תומכי האופוזיציה או שינויים בשיטת הבחירות לטובת השלטון.7 אם להשתמש בדוגמה מעולם הספורט, לא מדובר בביטול משחק כדורגל והצהרה מראש על הזוכה — אלא ״רק״ בהחלטה שהקבוצה היריבה תשחק עם עשרה שחקנים במקום עם 11. זה לא אומר שלפעמים הקבוצה היריבה לא תנצח, אבל היא תצטרך להתגבר על מכשולים רבים בדרך. התחרות מתקיימת, אבל באופן לא הוגן.

אולם זה לא כל הסיפור: הנסיגה הדמוקרטית באה לידי ביטוי לא רק בהחלשת יריבים אלא גם במאמץ להשתלט על רשויות החוק. מינוי נאמנים לשלטון בנקודות מפתח של רשויות החוק (כולל המשטרה) מספק לשליטים פופוליסטיים המבקשים להחליש את הדמוקרטיה גם הגנה מפני האשמות בשחיתות ופעילות בלתי חוקית, וגם נשק בדמות אכיפה סלקטיבית של החוק במטרה להקשות על יריבים פוליטיים. אם לחזור לדוגמת הכדורגל, המטרה היא לא רק ליצור תנאים שמקשים על הקבוצה היריבה להתחרות באופן הוגן — אלא גם לדאוג שהשופטים יוציאו כרטיס אדום אך ורק לקבוצה היריבה.

השורה התחתונה היא זו: אם נבין שמתחולל מאבק על עתיד הדמוקרטיה רק כשתופיע מולנו תמונה דרמטית של הסתערות חמושים על בית הנבחרים ומעצרים המוניים של מתנגדים לשלטון, נתעורר מאוחר מדי. וכעת, אחרי שהגדרנו את האיום באופן ברור יותר, נעבור לדון בשני גורמים אשר בנקודת המגע ביניהם מתגבש האיום על הדמוקרטיה: שלטון פופוליסטי וציבור מקוטב.8

דמוקרטיה בצבת: בין פופוליזם מלמעלה לקיטוב מלמטה

לא כל הדמוקרטיות המשגשגות בהכרח דומות זו לזו, אבל כל דמוקרטיה אומללה בדרכה. הדיון על נסיגה דמוקרטית מקיף מדינות רבות ומגוונות: מהודו עד ארצות הברית דרך ישראל ומדינות מזרח אירופה. המדינות האלו הן לא רק דמוקרטיות עם מאפיינים שונים ושורשים ייחודיים — הן כמובן נבדלות גם בגודלן, במבנה החברתי שלהן, ברקע התרבותי והדתי שלהן, במידת הפיתוח הכלכלי שלהן ועוד. לכן, כל ניסיון לדחוס את כל המקרים הללו לתוך סיפור אחד שמזהה סיבה אחת ויחידה לאתגרי הדמוקרטיה, הוא ניסיון עקר במידת־מה שראוי לגשת אליו בספקנות.

ובכל זאת, בספר זה נצביע על שני מאפיינים משמעותיים שמאתגרים את הסדר הדמוקרטי במדינות רבות בעולם: פופוליזם וקיטוב. אלו אינם הגורמים הרלוונטיים היחידים שמאתגרים כיום את יסודות הדמוקרטיה, אבל יש לפחות שתי סיבות טובות להתמקד בהם. ראשית, פופוליזם וקיטוב הן תופעות שזכו לתשומת לב ציבורית רבה במדינות רבות; קשה לעקוב אחרי הפוליטיקה העולמית היום מבלי להידרש למושגי יסוד אלו. לכן חשוב להגדיר אותם במדויק, לדון בהם מקרוב, ולבחון כיצד הם עלולים יחדיו להוביל לנסיגה דמוקרטית. שנית, שני מושגים אלו ניתנים למדידה השוואתית. לכן, ביכולתנו להשתמש בנתונים מסוגים שונים כדי לבחון שינויים בפופוליזם וקיטוב לאורך זמן ובין מדינות. אבל קודם כל נסביר למה אנחנו מתכוונים כשאנחנו מדברים על פופוליזם ועל קיטוב — הנושאים שבליבת הספר.

פופוליזם וקיטוב מוזכרים תדיר כאתגרים הפוליטיים הבולטים של הרגע, אבל בדיונים שונים בתקשורת ובמחקר האקדמי משייכים למושגים אלו משמעויות שונות. אז נתחיל בכך שנגדיר פופוליזם כפוליטיקה המתבססת על הניגוד המוסרי בין העם המאוחד לבין האליטות הזדוניות. בתפיסה פופוליסטית של הפוליטיקה, המנהיג הפופוליסטי הוא מי שמוציא לפועל את רצונו של כל העם. מנקודת מבט זו, כל מה שמגביל את המנהיג הוא מגבלה על ריבונות העם ועל האפשרות להוציא לפועל את רצון העם — ולכן מדובר במכשול שצריך להיפטר ממנו.9 משום שבעבור המנהיג הפופוליסט הוא ורק הוא מבטא את רצון העם, הרי שהמתנגדים שלו הם במקרה הטוב עושי דברה של אליטה מנותקת, ובמקרה הרע אויבים ובוגדים — ולכן, אין שום צורך להקפיד על זכויותיהם.

אם כך, הפופוליזם הוא תפיסה של הפוליטיקה ששמה על המוקד את האיזונים והבלמים שמאפיינים את הדמוקרטיה המודרנית כמו הפרדת רשויות, רסנים על כוחו של השליט לפעול באופן שרירותי, חברה אזרחית שמאתגרת את השלטון וכלי תקשורת ביקורתיים. לצד זאת, מפלגות פופוליסטיות לא פעם מצביעות על פערי כוחות אמיתיים לטובת אליטות הפועלות לשימור כוחן העודף — כך שכפי שנציג בהמשך, היחסים בין דמוקרטיה לפופוליזם מורכבים מכפי שנראה במבט ראשון. למטרתנו, חשוב להדגיש שיש סיבות טובות לצפות שהשליט הפופוליסטי ינצל את הליך הבחירות הדמוקרטיות כדי לעלות לשלטון — ואז יפנה לפרק את מערכת האיזונים והבלמים הדמוקרטית מבפנים. אלו בדיוק אותם תהליכים של נסיגה דמוקרטית שתיארנו קודם לכן: לא השתלטות בכוח הזרוע על השלטון, אלא פירוק הדרגתי של מוסדות ונורמות דמוקרטיים על ידי שליטים שנבחרו באופן לגיטימי.

ואולם, אולי באופן מפתיע — הרבה פעמים המתקפה הפופוליסטית על הדמוקרטיה אינה זוכה לפופולריות רבה. כלומר, אותם צעדים שנועדו להביא לנסיגה דמוקרטית לא תמיד זוכים לתמיכה רחבה בציבור. היעדר תמיכה רחבה אין משמעו אפס תמיכה: הפופוליסטים נותנים ביטוי לקולות שקיימים בציבור ומצביעים לעתים על בעיות ממשיות במבנה הכלכלי או החברתי ובמערכת הפוליטית. ובכל זאת, הפתרונות שמנהיגים פופוליסטיים מציעים אינם בהכרח פופולריים — למעשה, הם מעוררים לא פעם התנגדות אפילו בקרב חלק מהתומכים שלהם. וכאן נכנס התפקיד של הקיטוב.

גם על ההגדרות השונות של הקיטוב נפרט בהמשך, אבל כרגע נאמר רק שאנחנו מתמקדים בסוג מסוים מאוד של קיטוב: קיטוב רגשי, כלומר רגשות שליליים בין יריבים פוליטיים (בניגוד לקיטוב אידיאולוגי, שמתייחס לחוסר הסכמות בנושאי מדיניות). זהו כנראה הקיטוב המטריד ביותר כרגע: הוא יוצר תהום רגשית, שבה אנחנו לא רק חולקים רעיונית על יריבים פוליטיים אלא גם בזים להם, מצמידים להם סטריאוטיפים שליליים ולא נותנים בהם אמון. וכשהסוג הזה של קיטוב בציבור הרחב נפגש עם מנהיגות פופוליסטית — נוצר קוקטייל מסוכן לדמוקרטיה.

הקיטוב הרגשי יוצר את תנאי השטח שמאפשרים לשליטים פופוליסטיים לקדם את מאמציהם לשחיקת הדמוקרטיה. כשהשנאה בין היריבים הפוליטיים מתעצמת, נפתחת לפופוליסטים ההזדמנות לפעול בחופשיות ולנקוט צעדים אנטי־דמוקרטיים מבלי להיענש — הרי התומכים שלהם כל כך שונאים את הצד השני, שאין סיכוי שהם יעברו לתמוך בו. ואכן, מחקרים מבוססי סקרים שנערכו בארצות הברית ובישראל — עליהם נפרט בהמשך — מראים שככל שהקיטוב הרגשי בציבור הרחב גבוה יותר, כך גדלה התמיכה בצעדים המובילים לנסיגה דמוקרטית. לכן, ברור שלמנהיגים פופוליסטיים יש אינטרס להעצים את הקיטוב הרגשי, שבתורו משמר את אחיזתם בשלטון ומאפשר להם לקדם רפורמות שלא בהכרח עומדות בראש סדר העדיפויות של תומכיהם.

כאשר מתחשבים בשני המרכיבים האלה, מגלים כי דמוקרטיות רבות לפותות כיום בצבת בין פופוליזם בשלטון לבין קיטוב רגשי בציבור. אבל לא בכל מקום האיום דומה בממדיו: יש דמוקרטיות פגיעות יותר מאחרות לנזקי המפגש הזה, שבין פופוליזם לקיטוב. ככל שלדמוקרטיות יש מבנה מוסדי יציב ומהודק יותר — כזה שמתאפיין בהגדרות ברורות של היחסים בין הרשויות, בריבוי מוקדי כוח המאזנים זה את זה, ובנורמות של שיתוף פעולה דמוקרטי בין יריבים אידיאולוגיים — כך גדל הסיכוי שהן תצלחנה גם תקופות סוערות של מפגש בין פופוליזם לקיטוב. לעומת זאת, במדינות שבהן המערכת המוסדית רופפת יותר, הסיכון לנסיגה דמוקרטית משמעותי הרבה יותר.

כשמרכיבים את החלקים השונים של הפאזל, מתקבלת מפת הדרכים המתוארת בתרשים 1. יש בה שלושה רכיבים: פופוליזם וקיטוב שמזינים אחד את השני, ויחדיו מייצרים איום דמוקרטי, שמידת הסיכון שלו תלויה בחוסן המסגרת המוסדית של המדינה. מצד אחד, מפת הדרכים הזו רחבה מספיק כדי לאפשר לנו להבין מקרים של נסיגה דמוקרטית משמאל, כמו בוונצואלה, או מימין, כמו בהונגריה. מצד אחר, כמובן שניתוח היסטורי בכל מדינה ומדינה ידרוש גם התייחסות לפרטים נוספים רבים ומגוונים. למשל, ישנם גם גורמים במערכת הבין־לאומית שמשפיעים על נסיגה דמוקרטית ואנחנו מתעלמים מהם כרגע, כמו היכולת המוגבלת של ארגונים בין־לאומיים להתמודד עם הפרות של נורמות דמוקרטיות. ובישראל, ריבוי שסעים חברתיים — השסע הלאומי בין יהודים לערבים, השסע העדתי הפנים־יהודי וכוחן של קבוצות חזקות אנטי־ליברליות — יוצרים כר פורה לפוליטיקה הפופוליסטית של העַם מול האליטות.10 המטרה שלנו היא לא להציג רשימה מקיפה של הגורמים המשפיעים על יציבות הדמוקרטיה, או לזהות את כל הכשלים של הדמוקרטיה הישראלית על מאפייניה המיוחדים — אלא להציע מפת דרכים ממעוף הציפור שמזהה גורמי מפתח בולטים בדיון על נסיגה דמוקרטית.11

רגע לפני שנעבור לחבר את המסגרת הכללית הזו להקשר הישראלי ולהציג את מבנה הספר, נציין בקצרה נקודה אחת שבה הטיעון שלנו שונה מעט מהשיח הציבורי על אתגרי הדמוקרטיה — כולל בישראל. קיטוב נחשב בעיני רבים כסכנה ברורה ומיידית לעתיד הדמוקרטיה — כך בישראל, במדינות המערב וגם מחוצה להן. למיכה גודמן, מהבולטים שבאינטלקטואלים הציבוריים בישראל, אכן הייתה סיבה טובה לטעון לאחרונה כי ״הקיטוב הישראלי הוא בעיה אסטרטגית ואפילו סכנה אסטרטגית״.12 ואולם, באופן שבו אנחנו רואים את הדברים, הקיטוב אכן יוצר תנאי שטח שמאפשרים פגיעה בדמוקרטיה — אך הוא כשלעצמו איננו הכוח המניע של התהליך. ישנן השלכות שליליות רבות לציבור מקוטב, כמו קושי ביצירת קשרים חברתיים בין תומכי מפלגות שונות. אבל קיטוב יכול להוביל לנסיגה דמוקרטית רק כאשר קבוצות בהנהגה הפוליטית מנצלות אותו לקידום מהלכים שנועדו לרכז כוח בידיהן ולהחליש את מערכת האיזונים והבלמים. הקיטוב, מנקודת המבט הזו, הוא חומר הבערה של השרפה שמשתוללת סביבנו — אבל הוא לא הניצוץ שמניע את תהליך הנסיגה הדמוקרטית. לכן, נקודת המבט שאנחנו מציעים כאן ממקדת את עיקר האחריות לא בידי הציבור אלא בידי נבחריו.13

איפה זה פוגש אותנו? פופוליזם, קיטוב והסביבה המוסדית בישראל

עד כאן הצגנו את מסגרת הדיון על נסיגה דמוקרטית בקווים כלליים ביותר. ואולם, אנחנו נטועים במציאות הישראלית, כמובן, ומוּנעים על ידי חשש עמוק לעתיד הדמוקרטיה שלנו. הדרמה הפוליטית האדירה שמתחוללת בישראל 2023 ייחודית לנו מאוד באופייה. קשה להבין אותה בלי להביא בחשבון את תפקידו הייחודי של בנימין נתניהו בהיסטוריה הפוליטית של המדינה, ותיאור מלא של המאבק סביבה דורש התייחסות למתחים המובנים וארוכי השנים הקיימים בחברה הישראלית: בין יהודים לערבים, בין חרדים לחילונים, בין מזרחים לאשכנזים, בין ערי המרכז ליישובי הפריפריה ועוד. מבלי להתעלם מכל המאפיינים הייחודיים, מפת הדרכים הכללית שאנחנו מציעים שופכת אור על היבטים חשובים של אחד הרגעים הדרמטיים ביותר בהיסטוריה הפוליטית של ישראל.

התוכנית מרחיקת הלכת שהציג שר המשפטים יריב לוין בינואר 2023, ובראש ובראשונה המאמץ לרכז סמכויות בידי הממשלה תוך החלשת מערכת האיזונים והבלמים, תואמת לדפוס הפופוליסטי שאנחנו רואים גם במדינות אחרות. אכן, טיעונים שהציגו את מערכת המשפט כאליטה צרה שפועלת נגד העם היו חזון נפרץ בקרב תומכי ההפיכה המשטרית. וכפי שנדון בפירוט בהמשך, נתונים השוואתיים מראים שמפלגת הליכוד מתבלטת במידת הפופוליזם שלה ביחס למפלגות מרכז־ימין במדינות אחרות. כך שבישראל, אנחנו בהחלט רואים כיצד הפופוליזם פועל מלמעלה־למטה לעיצוב מחדש של מוסדות הדמוקרטיה.

נדגיש כי אין בכך כדי לבטל את הטענות לחוסר אמון במערכת המשפט בקרב קבוצות בציבור הישראלי בכלל ובימין בפרט, או לקדש את המצב הקיים באופן שדוחה כל הצעה לשינוי במערכת המשפט. לא פעם פופוליסטים מצליחים כי הם מצביעים על בעיות אמיתיות שלא זוכות להתייחסות מספקת מצד המערכת הפוליטית. ובהקשר למאבק על דמותה של הדמוקרטיה הישראלית, אנחנו כמובן לא טוענים שלא קיימות בעיות עמוקות וארוכות שנים במערך היחסים בין הרשויות, כמו גם בהיבטים אחרים, לדוגמה, האפליה המתמשכת כלפי המגזר הערבי — אלא שהפתרון שההפיכה המשטרית הציעה לבעיות האלו תואם במובהק לדגם הפופוליסטי, בחזקת תרופה שגרועה מהמחלה.

הפופוליזם העמוק של תוכנית ההפיכה המשטרית פגש ציבור שהגיע לבחירות 2022 ברמות עמוקות ביותר של קיטוב רגשי. כפי שנתאר בהמשך, סקרי דעת קהל מראים עלייה הדרגתית ברגשות שליליים בין תומכי המפלגות הגדולות בישראל מאז 2009 — כאשר בבחירות 2022 נרשם שיא של קיטוב רגשי מאז שסקרי דעת קהל התחילו למדוד רגשות כלפי המפלגות השונות ב־1992. קיטוב זה מילא תפקיד בגיבוש תמיכה להפיכה המשטרית: בקרב מצביעי הימין, רגש חיובי כלפי נתניהו ורגש שלילי כלפי יריבים פוליטיים ניבאו טוב יותר תמיכה ברפורמה המשפטית מאשר תפיסות אידיאולוגיות באשר לאיך דמוקרטיה צריכה לפעול. כך שהמאבק על דמותה של הדמוקרטיה הישראלית מתאפיין לא רק בפופוליזם מלמעלה אלא גם בקיטוב מלמטה. ומה לגבי הסביבה המוסדית?

גם על כך נפרט בהמשך, אך בשלב זה די לומר שישראל חסרה את רוב העוגנים המייצבים שקיימים בדמוקרטיות מעבר לים. בראש ובראשונה, אין לה חוקה נוקשה שמסדירה את מערכת היחסים בין שלוש הרשויות ומגנה באופן מקיף על זכויות היסוד של הציבור מפני שימוש שרירותי של השלטון בכוחו. גם מבחינת ריכוז הכוח הפוליטי ישראל מתבלטת, ללא בית נבחרים עליון (כמו הסנאט בארצות הברית) או מרכיב אזורי במערכת הבחירות שיכול היה לבזר את הכוח הפוליטי (כמו בבריטניה). וכך, בית המשפט העליון בישראל מתבלט כבלם עיקרי בריסון השלטון. במושגים שהצגנו קודם לכן, הדמוקרטיה הישראלית חסרה מאפיינים מוסדיים שיכולים לייצב אותה — ולכן היא פגיעה יותר למאמצי נסיגה דמוקרטית, ולכן גם המאבק סביב בית המשפט העליון היה דרמטי כל כך.

המפגש בין הפופוליזם של ממשלת נתניהו השישית לבין הציבור הישראלי המקוטב, בתוך המסגרת המוסדית הרופפת של מדינת ישראל, הוא שעיצב את מאבק האדירים שהתרחש פה בשנת 2023. ולאחר תקופה קצרה שבה נראה היה שההפיכה המשטרית ירדה מסדר היום, בזמן כתיבת שורות אלו — תחילת 2025 — ברור שהממשלה לא ויתרה על תוכניתה לעצב מחדש את הדמוקרטיה הישראלית אלא רק שינתה את דפוס פעולתה: במקום ניסיון לשנות את חוקי המשחק באמצעות סדרה מקיפה של חוקים, מושקעים מאמצי כרסום מתמשכים בכוחן ובעצמאותן של רשויות החוק בכלל ושל המשטרה בפרט. זוהי סיבה נוספת להכיר את תהליכי העומק שהובילו אותנו לרגע הזה, והניתוח שאנו מציעים מעלה גם הצעות לחיזוק הדמוקרטיה הישראלית.

מבנה הספר

בפרקים הבאים נצלול למחקר על מושגי המפתח והתהליכים שהצגנו כאן על קצה המזלג.

בפרק א נדון במושג פופוליזם. מאז 2016, כאשר נבחר טראמפ לנשיא ארצות הברית בפעם הראשונה ועם החלטת בריטניה לצאת מהאיחוד האירופי, כמעט כל דיון אודות הפוליטיקה העולמית נוגע גם בפופוליזם — אולם ישנן מחלוקות באשר להגדרת מושג זה. אנחנו נציג את ההגדרה שבה אנחנו עושים שימוש — זו ששמה במרכז את המתח בין האליטות הזדוניות לעם המאוחד, שהשליט הפופוליסטי מוציא את רצונו לפועל — ונראה כיצד היא שונה מהגדרות אחרות. להלן, נעקוב אחרי התחזקותן של מפלגות פופוליסטיות מימין ומשמאל בעשורים האחרונים, נבחן הסברים שונים לגבי כוח המשיכה שלהן ונרחיב על נקודות ההשקה והמתח שבין פופוליזם לדמוקרטיה. נסיים את הפרק בדיון השוואתי באופן שבו פופוליסטים בשלטון פועלים לשחיקת הדמוקרטיה.

בפרק ב נעבור לבחון את הקיטוב, ונחדד את ההבחנות בין סוגיו השונים. נתמקד בקיטוב רגשי בציבור הרחב, ונראה כיצד הוא זולג מהזירה הפוליטית לזירות נוספות בחיינו: מקשרים כלכליים ועד לקשרים חברתיים, ואפילו לתוך מערכות יחסים רומנטיות והתא המשפחתי. נתמקד בקשר שבין קיטוב רגשי לתמיכה בנסיגה דמוקרטית, ונציג נתונים שמראים איך רגשות שליליים כלפי יריבים פוליטיים בקרב מצביעי גוש הימין היו קשורים הדוקות לתמיכה בהפיכה המשטרית במהלך 2023.

בפרק ג נסקור את ההפיכה המשטרית. נבחן את מהלכי הממשלה לפני פרוץ מלחמת "חרבות ברזל" ולאחריה, ואת הסכנות העומדות בפני הדמוקרטיה הישראלית. נציג את חולשות המסגרת המוסדית של הדמוקרטיה הישראלית, ונתמקד בכך שישראל חסרה את העוגנים המייצבים הקיימים במדינות דמוקרטיות אחרות. המבט ההשוואתי הזה מראה שישראל פגיעה במיוחד לתהליכים של נסיגה דמוקרטית. מתוך הכרה בכך שקשה להשפיע בטווח הקצר על מידת הפופוליזם בקרב נבחרי הציבור ועל עומק הקיטוב בחברה הישראלית, נציע דרכים לייצוב הדמוקרטיה הישראלית באמצעות שינויים מוסדיים שנוגעים להסדרת היחסים בין הרשויות (למשל, אימוץ חוק יסוד: חקיקה), להגנה טובה יותר על זכויות יסוד (למשל, השלמת מגילת הזכויות ועיגון הביקורת השיפוטית), ולחלוקת הכוח בתוך במערכת הפוליטית (למשל, חיזוק הקשר בין נבחרי ציבור לבוחריהם דרך שינויים בשיטת הבחירות), בתקווה כי שינויים מוסדיים אלו יסייעו לחיזוק היסודות של הדמוקרטיה הישראלית.

1 V-Dem Institute, Democracy Report 2024 — Democracy Winning and Losing at the Ballot (2024)

2 אורן נהרי, ״דמוקרטיה, סוף״ ליברל (21.9.2022).

3 Steven Levitsky and Lucan A. Way, "Democracy's surprising resilience", 34(4) Journal of democracy (2023) 5

4 Kurt Weyland, Democracy's Resilience to Populism's Threat: Countering Global Alarmism (2024)

5 השם הרשמי של הרפורמה במערכת המשפט היה "רפורמת המשילות", מונח שבו השתמש שר המשפטים יריב לוין בעת הצגת הרפורמה. במהלך הספר אנו משתמשים במונח "הפיכה משטרית" לאור ההשלכות של השינוי המוצע על הסדר החוקתי הישראלי, שחורגות בעוצמתן משינוי רפורמטיבי שמטרתו שיפור בתוך הסדר הקיים. בפסיקה מהעת האחרונה של בית המשפט האירופי לזכויות אדם לגבי פולין, בית המשפט התייחס ל־"so-called 'reform of the judiciary'" ("רפורמות לכאורה"), ולא ל"רפורמות במערכת המשפט", שכן דובר על הפרות של שלטון החוק. ראו Wałęsa v. Poland, App. No. 50849/21, (Nov. 23, 2023), https://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-229366. גם בישראל, לא דובר על רפורמה אלא על "רפורמה לכאורה", ולמעשה על שינוי מהפכני של שיטת המשטר כולה, על מערכת האיזונים והבלמים שלה, כפי שנרחיב בספר זה. השינוי קודם על ידי קבוצה מצומצמת של מקבלי החלטות במהלך שהונחת על הציבור מלמעלה.

6 הפסקאות הבאות באשר לאתגרי הדמוקרטיה כיום מבוססות על פרקים 1 ו־4 מספרם של לויצקי וזיבלט, שעיצב במידה רבה את הדיון על אתגרי הדמוקרטיה כיום. Steven Levitsky and Daniel Ziblatt, How Democracies Die (2019) 8

7 דוגמאות נוספות מוצגות בספרה של קים ליין־שפלי, רודנות בחסות החוק (תרגום: מיטל שרון, עריכת התרגום: טל ויינטראוב, 2023), לצד אחרית דבר מאירת עיניים שכתב יונתן לוי.

8 על בסיס ההגדרה שהצענו, חשוב להבהיר גם מה לא נכנס לקטגוריה של נסיגה דמוקרטית. התחזקות מפלגות גזעניות, הומופוביות או חסרות אחריות מבחינה כלכלית עלולה לעורר בעיות שונות, אך היא משקפת בעצמה נסיגה דמוקרטית. כאשר מפלגות מצהירות על הכוונה שלהן להחליש את מוסדות השלטון, זהו איום ממשי על הדמוקרטיה — אבל איומים רבים שכאלו אינם מתממשים בסופו של דבר. נסיגה דמוקרטית מתבטאת בשינוי במערכת המוסדות הפוליטיים ובאופן תפקודם, ולא בהחלטות מדיניות או התבטאויות בעייתיות.

9 ישנן גם דוגמאות למנהיגות המובילות מפלגות פופוליסטיות, כמו למשל מרין לה־פן בצרפת. אמנם ההתייחסות היא ל״מנהיג הפופוליסטי״ אבל הדברים תקפים במידה שווה גם למנהיגות המאמצות תפיסת עולם זו.

10 עמיחי כהן ויניב רוזנאי ״פופוליזם והדמוקרטיה החוקתית בישראל״ עיוני משפט מד (2021) 170-87. לדיון במאפיינים הייחודים של ישראל המאתגרים את הסדר הליברלי, ראו גילה שטופלר "חוקתיות סמי-ליברלית ואיזונים ובלמים בדמוקרטיה הישראלית" עיוני משפט מד (2021) 171.

11 לדיון מעמיק בשורשי משבר הדמוקרטיה הליברלית בעולם, ראו ספרם של ליאב אורגד ואורן נהרי (עתיד להתפרסם).

12 מיכה גודמן, היום השמיני: ישראל שאחרי 7 באוקטובר (2024) 8.

13 הטענה הזו מושפעת מהספרות שמדגישה את תפקידן של אליטות בתהליכי נסיגה דמוקרטית, וראו למשל:

Larry M. Bartels, Democracy Erodes from The Top (2023)