מבוא
ספר זה מבוסס על מחקר1 אשר בחן את השפעת משבר ההיי־טק על המדיניות הציבורית לפיתוח ענף הטכנולוגיה המתקדמת בישראל, תוך השוואתה למדיניות שנקטה מדינה מתחרה (אירלנד). מחקר זה שייך לקבוצת מחקרים בתחום הכלכלה הפוליטית, הדנה במידת ההתערבות השלטונית הרצויה בכוחות השוק החופשי. הדיון במידת התערבותה הראויה של מדינה בכלכלת השוק הנו מרתק ועתיק יומין. תחילתו במאה ה־16, עם הופעתה של התפיסה המרקנטליסטית אשר תמכה בהגבלות על סחר חוץ הכוללות מכסות ומכסים גבוהים על ייבוא, סבסוד ומיסוי יצוא וכדו'. המשכו במאה ה־18, עם התפתחותה של התפיסה הליברלית אשר דגלה במתן חופש כמעט מוחלט לכוחות השוק החופשי,2 ועם הופעתה של הגישה המרקסיסטית באמצע המאה ה־19, המגבילה חופש זה מסיבות אידיאולוגיות־חברתיות.3 דיון זה ממשיך בתקופה מאוחרת יותר, לקראת אמצע המאה ה־20,4 עת התפתחה הגישה הקיינסאנית, התומכת בהתערבותה של המדינה בכוחות השוק במטרה ליצור ביקושים במשק ולזרז את תהליך איזונו הטבעי. הדיון רלוונטי למחקר זה, הבוחן את סוגיית ייצוגם של האינטרסים השונים במערכת הפוליטית, היות ובחינה זו מהווה את אחת השאלות המרכזיות העומדות בפני חוקרי מדע המדינה בבואם לבחון את מקור השליטה בכלכלה ובתעשייה. יתרה מזו, בשנים האחרונות מתנהל דיון חשוב בקרב חוקרי מדע המדינה בעניין השפעת תהליך הגלובליזציה על מוסדות המדינה. השינויים הכלכליים והפוליטיים הנגזרים מתהליך זה, ממקדים את השיח הציבורי בקשר שבין מנגנון השוק החופשי לבין מוסדות המדינה, ובעיקר בתחרות הקיימת ביניהם על ההגמוניה בענייני המדינה.
בספרו, מציג משה מאור סוגייה זו באומרו: "האם המדינה המודרנית יכולה וצריכה לכפות את עליונותה הריבונית בכל הקשור ליישום מדיניות חברה, או שמא מוקד העצמה בקבלת החלטות בנושאים אלו צריך להישאר בידי בעלי ההון?".5 מאור טוען עוד כי לאור הנסיבות הכלכליות והפוליטיות המאפיינות את תחילת המאה ה־21, יש לדיון זה משמעות חדשה. צידוק ההתערבות הממשלתית בכלכלת המדינה יכול כאמור, לנבוע ממניעים שונים, אשר חלקם קשורים לאילוצים חברתיים6 וחלקם קשורים לאילוצים כלכליים הקרויים כּשלי שוק.7 במחקר הנוכחי בחרתי לבחון את מידת ההתערבות הראויה של מדינת ישראל בענף ההיי־טק המקומי, אשר לו מאפיינים ייחודיים. מאפיינים אלו יוצגו בהמשך, תוך סקירת המגמות השונות בענף ההיי־טק הישראלי בשנים 1995-2004. פרק זמן זה נבחר משום שהוא נחלק לשלוש תקופות המאופיינות בצמיחה גדולה בענף, במיתון עמוק ובתחילתה של התאוששות, בהתאמה. הספר סוקר את שלוש תקופות הזמן השונות,8 הנבחנות על פי מספר מאפיינים עיקריים הקשורים למדיניות הציבורית בפיתוח הענף:
שאלת האחריות להתפתחות התעשייה המתקדמת בישראל בשנים אלו. כלומר, האם היו אלה כוחות השוק, בדמותם של גורמי תעשייה שונים או יזמים פרטיים בעלי מטרות רווח כלכלי טהור, או האם הייתה זו יוזמה ממשלתית ברורה ומוצהרת אשר נטלה חלק כגוף שלטוני בפיתוח הענף.
אבחון האמצעים ושיטות הפעולה אשר ננקטו על ידי האחראים לפיתוח הענף וכן בחינת מניעיהם, מטרותיהם ויעדיהם של אותם אחראים. לצורך כך, מוצגים במחקר ארבעה הסברים שונים להצדקת פעולות הפיתוח התעשייתי: הסבר כלכלי, הסבר יחסי הכוחות, הסבר ביטחוני והסבר אידיאולוגי.9 המחקר מציג את המהפכה הטכנולוגית שהתרחשה בישראל באמצע שנות ה־90 ואשר השפיעה על פונקציית הייצור במוסדות האדמיניסטרטיביים ובתעשייה המסורתית, וכמו כן נתנה את אותותיה במשק הישראלי כולו. מדינת ישראל השכילה לקלוט במהירות את תהליכי הטכנולוגיה החדשה וכתוצאה מכך התפתחה תעשיית ההיי־טק המקומית.
כצעד ראשון בבידול ענף ההיי־טק ניתן לומר כי כלכלת ההיי־טק מטבעה פועלת10 ככלכלה חופשית, תחרותית, נטולת איגודים מקצועיים, ללא התערבות הסתדרותית, שביתות עובדים וכיוצא באלה.11 בנוסף, פועל ענף ההיי־טק (הכולל את המו"פ) להשגת יתרונות מהממשלה ומיתר הגופים הציבוריים הפועלים בתעשייה (הקלות כגון הטבות מס, הלוואות, מענקים וכיוצא באלה). התעשייה המתקדמת מהווה את אחד מעמודי התווך של המשק הישראלי. היא נחשבת לאחת מן התורמות העיקריות לצמיחת המשק, התעסוקה והתוצר העסקי ומשמשת כמקור עיקרי למטבע חוץ ולהכנסות המדינה ממסים. תעשייה זו נקלעה למשבר עמוק אשר פגע בכלל המשק בישראל. על רקע משקלו הגבוה יחסית של ענף ההיי־טק בכלכלה בישראל בהשוואה לשאר המדינות, ניתן להבין את עוצמתו של המשבר בענף ההיי־טק בארץ. אולם, במקביל למשבר בענף, ניצבה מדינת ישראל באותה התקופה מול איומים אסטרטגיים מהותיים.
שחיקת היתרון היחסי בסיוע הממשלתי
מדינת ישראל, אשר נהנתה מיתרון יחסי בענף ההיי־טק במשך שנים רבות, לא שינתה ולא שיפרה בשנות המשבר את תכניות הסיוע הממשלתיות כפי שעשו המדינות המתחרות.12 אשר על כן, נוצרה שחיקה משמעותית ביתרון היחסי של הסיוע הממשלתי בישראל לתעשייה המתקדמת. שחיקה זו באה לידי ביטוי באופן בולט יותר בתקופת משבר ההיי־טק, שעה שחברות מקומיות וזרות העדיפו לפתח ולייצר את מוצריהן במדינות בהן הייתה המדיניות הציבורית בתחום זה נוחה יותר.
תלותה הגוברת של ישראל בשוק העולמי
המשק המקומי קטן וזניח לעומת המשק העולמי הגלובלי. מצב זה גורם לתלות חזקה של החברות הישראליות בחברות הזרות ובמשקיעים הזרים כמקור למימון ולמכירות. המיתון העולמי בענף ההיי־טק הרתיע חברות זרות מליצור ולשמר יחסי גומלין מסחריים עם חברות מקומיות. כמו כן, משקיעים זרים חששו לתת את אמונם בחברות הישראליות ולהזרים אליהן כספים.13
לטענת מחקרנו, חרף העובדה שתעשיית ההיי־טק פועלת לפי המקובל בכלכלה חופשית ותחרותית, המושפעת מיוזמה אינדיבידואלית ומכוחות השוק החופשי (ועל כן לכאורה לא נדרשת התערבות שלטונית בענף זה) – בכל זאת קיים צידוק מסוים לפטרונות שלטונית כלפי הענף. צידוק זה נשען על העובדות הבאות: ענף התעשייה המתקדמת הישראלי צמח מתוך האוניברסיטאות ומעבדות המחקר הצבאיות בסוף שנות החמישים וזכה בשנות השישים לתמיכה מצדה של המדינה, עת גובשה תכנית לפיתוחה של תעשייה זו. פריצתה הגדולה של תעשיית ההיי־טק הישראלי התרחשה בתקופת האמברגו הצרפתי (1967 – מלחמת ששת הימים), שעה שמדינת ישראל נאלצה להסתמך אך ורק על עצמה בחדשנות ובפיתוח הטכנולוגי. מאז ועד לשנות האלפיים החל תהליך מואץ של פיתוח תעשיית ההיי־טק בישראל, אשר צברה מוניטין רבים ברחבי העולם כתעשייה המתאפיינת בחדשנות וביצירתיות. מדינת ישראל חסרה משאבים טבעיים משמעותיים מלבד משאב ההון האנושי הקיים בה. משאב זה מנוצל באופן דומיננטי ביותר בעיקר בתחומים העשירים במו"פ והמשלבים יזמוּת, יצירתיות וחשיבה אינטלקטואלית, כגון ענף הטכנולוגיה המתקדמת. ענף ההיי־טק הנו ענף בעל ניידות בלתי מוגבלת ובעל דרגת סחירות בין־לאומית גבוהה ביותר ועל כן תרומתו ליצוא הישראלי בפרט ולכלכלת ישראל בכלל, גבוהה ביותר. המשק בישראל הנו משק קטן ביותר וככזה, יכולתו להתאושש במהרה ממיתון קיצוני על ידי ויסות טבעי של כוחות השוק החופשי מוגבלת. כתוצאה מכך, מדינת ישראל אינה יכולה להרשות לעצמה להותיר את הענף ללא סיוע יזום מצידה.
התחרות העולמית הרבה בענף זה מחייבת את ענף ההיי־טק הישראלי להתאושש במהירות מהמיתון אליו נקלע. אולם, חרף רצונם של אנשי התעשייה בצמיחתו המחודשת של הענף, לא יכול השוק החופשי להתאושש במהירות הרצויה וההכרחית. מצב זה קשור לאחת ממגבלות השוק הקשורה להפרשי זמן, המחייבת התערבות ממשלתית.14 לאור זאת, גורסת השערת המחקר כי היות ולענף ההיי־טק תרומה גדולה למדינת ישראל, הן מן ההיבט הביטחוני והן מן ההיבט הכלכלי, כפי שהוצג לעיל, תבחר המדינה לשנות את מדיניות פיתוח התעשייה המתקדמת ולעצבה בהתאם למציאות המשתנה בשנות המשבר ובהתאם לאתגרים החדשים שנוצרו בכלכלה העולמית והמקומית. השינוי במדיניות הפיתוח עשוי להשליך על אופיה של המדיניות הציבורית בתחום זה. כדי לבחון זאת, סוקר מחקר זה את השלכותיו של המשבר בענף, על פעילותם של סוכני המדינה והתעשייה השונים, ובוחן את דרך פתרונה ואת תגובתה של המדינה למצב של מיתון מתמשך. בכך תרומתו העיקרית של המחקר.
בספר זה נבחנת, כאמור, תרומתו של ענף ההיי־טק למשק בישראל, תוך הצגת עדויות אמפיריות לכדאיות ההשקעה של המדינה בענף זה לעומת ענפים אחרים וגיבוי עדויות אלו בספרות מחקרית התומכת בתרומתו של ענף ההיי־טק לכלכלה הישראלית. עדויות אלו ליתרונו היחסי של ענף ההיי־טק מול יתר ענפי התעשייה בכל הקשור לפריון מהוות בסיס לשאלת המחקר, העוסקת במידת ההתערבות הראויה של המדינה לצורך קידום הענף בשנות המשבר. לצורך כך מוצגת סקירה רחבה של המיתון העולמי בענף ההיי־טק, תוך ציון גורמיו והשלכותיו על המשק הכלכלי העולמי והישראלי ופירוט השפעותיו על חברות הטכנולוגיה הישראליות ועל תחום הלימודים והתעסוקה. בהמשך מנותחת המדיניות הציבורית לפיתוח הענף כפי שהיא באה לידי ביטוי בפעילותם של סוכני המדינה השונים (משרד האוצר, משרד התמ"ת), תוך בחינת התקציבים והחוקים השונים הקשורים למדיניות זו. המדיניות הציבורית מתבטאת גם בפעילותם של סוכני התעשייה השונים הקשורים לפיתוח ענף ההיי־טק בישראל (איגוד תעשיות האלקטרוניקה והמידע הישראלי, משקיעים זרים ומקומיים וכדומה). כדי לבחון את השפעת המשבר בענף ההיי־טק על המדיניות הציבורית, מציג המחקר השוואה בין המדיניות הציבורית בישראל בתקופה שקדמה למשבר לבין המדיניות הציבורית בישראל בתקופה שלאחר פריצתו. השוואה זו, המתייחסת להיבטים הקשורים לתקציבים ולחוקים העומדים בבסיס המדיניות, מוצגת תוך ניתוח מאפייני המדיניות, הכוללים את האחריות לפיתוח הענף, אופי המדיניות, אמצעי הפעולה ושיטת הפעולה והגורמים למדיניות. בסיומו של המחקר מוצגת השוואה בין מאפייני המדיניות הציבורית לפיתוח ענף ההיי־טק בישראל בתקופה שלאחר פרוץ המשבר, לבין מאפייני מדיניות שכזו במדינה מתחרה. לצורך כך נבחרה אירלנד כמקור השוואה לישראל. בפרקי הסיום של הספר מוצגים ממצאי המחקר, תוך התייחסות לממצאים אלה מההיבטים של התיאוריות השונות בכלכלה המדינית. כמו כן, מוצג דיון הכולל ביקורות שונות על תגובתה הבלתי־מספקת של המדינה למשבר בענף ההיי־טק.
לסיכום ניתן לומר כי למחקר זה – הנוגע בסוגיות מקרו־כלכליות הקשורות להשפעתו של משבר בענף תעשייה מוביל במדינה על מדיניותה הציבורית של המדינה לפיתוחו – מאפיינים אחדים:
1. המחקר בוחן את המשבר העולמי בענף ההיי־טק, שהנו תופעה חדשה יחסית.
2. המחקר הנו איכותי מחד גיסא וכמותי מאידך גיסא, ומשלב שתי תורות מדעיות – כלכלה ומדע המדינה.
3. המחקר הנו פנים־מדינתי בכך שהוא משווה בין שתי תקופות שונות (ורצופות) באותה מדינה. ההשוואה נעשית תוך בחינת השפעתו של אירוע מסוים (המהווה גורם בלתי תלוי) על המדיניות בשתי התקופות באותה המדינה (כאשר המדיניות מהווה גורם תלוי).
4. המחקר מציג השוואה בין־מדינתית של שתי מדינות מתחרות, ישראל ואירלנד, ובוחן את השפעת המשבר העולמי בענף ההיי־טק (כגורם בלתי תלוי) על מדיניותן הציבורית בתחום זה (כגורם תלוי).
5. מסקנות המחקר עשויות לסייע בניתוח השפעותיו של משבר מקרו־כלכלי על מדיניותה הכלכלית של מדינה בודדת, בלימוד דרכי פעולה אלטרנטיביות של מדינות שונות במצב דומה ובהסקת מסקנות לגבי דרכי פעולה וגיבוש מדיניות בעתיד. המחקר מהווה בסיס ליצירת מחקרי המשך רבים, אשר יבחנו את השפעתה של המדינות הציבורית החדשה שגובשה בישראל בתקופה שלאחר פרוץ משבר ההיי־טק על ענף ההיי־טק הישראלי בפרט ועל הכלכלה הישראלית בכלל; זאת, תוך בחינת השפעתם של השינויים במדיניות על אופי יחסי הגומלין העתידיים בין המדינה לבין גורמי התעשייה השונים הפועלים בתוכה.
מדיניות הפיתוח התעשייתי בענף ההיי־טק הישראלי נבחנת בספר זה לאור שאלה עקרונית ומרכזית, הדנה במידת ההתערבות הרצויה של המדינה בכלכלה החופשית. התשובות השונות לשאלה זו נגזרות מהתיאוריות השונות בכלכלה הפוליטית אשר יוצגו בהמשך. אולם, קודם הצגת הדיון במידת ההתערבות הראויה של המדינה, יש להדגיש כי ההתערבות הממשלתית במשק אינה קבועה, אלא תלויה בפילוסופיה הכלכלית העומדת בבסיס המדיניות הציבורית במדינה. משום כך, תוצג להלן תמצית עקרונותיהן של הגישות השונות בכלכלה הפוליטית ביחס למידת ההתערבות הראויה (אם בכלל) של המדינה והפוליטיקה בכלכלת השוק החופשי בכלל ובתעשייה בפרט.
קוראים כותבים
אין עדיין חוות דעת.