השלטון המקומי בישראל – מבט רב-תחומי

"ההתקדמות המרשימה של הדמוקרטיה המקומית והאזורית הייתה החידוש העיקרי של הדמוקרטיה של המאה ה־20." אלה מילות ההקדמה לאמנה האירופית לשלטון עצמי מקומי שעליה חתמה מועצת אירופה בשנת 1985. האמנה נפתחת בהצהרה שיש להכיר בעקרון הממשל העצמי המקומי בחקיקה של כל מדינה, ובמידת האפשר גם בחוקה. שלטון עצמי מקומי, מדגישה האמנה, מבטא את זכותן של רשויות מקומיות, את אחריותן ואת יכולתן להסדיר ולנהל חלק ניכר מענייני הציבור לטובתה של האוכלוסייה המקומית. באמצע העשור השלישי של שנות האלפיים ישראל עדיין רחוקה מקבלת עקרונותיה של האמנה, אבל השלטון המקומי התקדם מאוד, בעיקר מאז שנות ה־80 של המאה ה־20. אף על פי שהוא עדיין נתפס בדרך כלל כזרוע של המדינה, יותר ויותר מתחזקת התפיסה שהשלטון המקומי מבטא את זכויותיה של הקהילה המקומית.

השלטון המקומי בעולם מלווה את הציוויליזציה האנושית למן השלבים הראשונים של התפתחותה. הכפר או השבט היו הביטוי ההיסטורי של השלטון המקומי עוד הרבה לפני שהתפתחו הערים של ימינו, ואחר כך המטרופולינים. ההתאגדות הרשמית או הלא־רשמית של אנשים על בסיס מקומי התפתחה הרבה לפני שקבע האיחוד האירופי בשנת 1985 כי הזכות לשלטון עצמי מקומי היא אחת מהזכויות הפוליטיות המוקנות לאזרח המודרני.

שלטון מקומי בעידן המודרני הוא מוסד, בדרך כלל רשמי, המגלם את הסמכות הניתנת לתושבים לנהל את ענייניהם הציבוריים המקומיים באזור מוגבל ומוגדר, בפיקוחה של המדינה. הבה נפרק הגדרה כללית זו: שלטון מקומי בעידן המודרני הוא בדרך כלל מוסד רשמי; עם זאת, גם להתארגנות מקומית לא־מוסדית, כגון ועד כפר "לא־מוכר", יכולים להיות מאפיינים של שלטון מקומי; שלטון מקומי מתקיים תמיד בטריטוריה מוגדרת ומוגבלת, וטריטוריה זו היא תמיד חלק מהמדינה וכפופה לה בדרכים שונות.

המדינה היא תמיד מקור הסמכות של השלטון המקומי, והיא שמסדירה את אופן התפקוד שלו, בעיקר באמצעות המשפט. השלטון המקומי הוא מסגרת רשמית הפועלת באמצעות מוסדות, שבדרך כלל, אך לא תמיד, בוחרים בהם התושבים. זהו ביטוי שלטוני של תושבים, כלומר אנשים שהמכנה המשותף שלהם הוא התושבוּת באזור הטריטוריאלי המגלם את הרשות המקומית. הסמכות שניתנת להם היא לנהל את ענייניהם הציבוריים המקומיים, כלומר לא את ענייניהם הפרטיים והמשפחתיים, אך גם לא את העניינים הציבוריים הנוגעים לכלל אזרחי המדינה. זאת אף על פי שהתיחום בין המקומי לכללי אינו מוגדר, ושונה במדינות שונות ובתקופות שונות (לדוגמה, שיטור הוא עניין מקומי ברבות ממדינות העולם, אך בישראל הוא מדינתי).

הרשות המקומית מנהלת את העניינים הציבוריים המקומיים של תושביה בתחומים שהחוק הסמיך אותה או לא אסר עליה לנהלם, אך יש לה גם סמכות מוגדרת בדבר תנועת בני אדם בשטחה, גם אם אינם תושבי הרשות. גם עוברי אורח, תיירים, בעלי עסקים, תושבי רשויות אחרות, צרכנים וכיוצא באלה, המצויים בגבולות הרשות המקומית, יהיו כפופים לה ולמדיניותה, אף אם אינם תושביה ולא בחרו במנהיגיה. הם מחויבים לציית להוראות הרשות בנושאים כגון חניה ותנועה, מכירת סחורה ועוד. כבר מהגדרה כללית זו עולה, ששלטון מקומי הוא עניין מורכב.

מעמד השלטון המקומי שונה במדינות השונות, ותהליכים היסטוריים מחוללים בו שינויים דינמיים, בעיקר כאלה הנגזרים ממעמדה של המדינה. מורכבות זו משתקפת גם בתפיסה או באופן הניתוח של השלטון המקומי, ובהקשר זה אפשר להצביע על שלוש תפיסות או שלושה אופני ניתוח חלופיים:

ממשל עצמי מקומי — תפיסת השלטון המקומי כמסגרת ניהול עצמי של הקהילה. תפיסה זו מבחינה בין קהילות מקומיות שונות על פי המאפיינים הספציפיים שלהן — אזור מושבן, גודלן, הרכב האוכלוסייה המקומית וכדומה. הזכות לשלטון מקומי, כלומר הזכות היסודית של תושבים להתאגד במסגרת של שלטון מקומי כהגדרתה לעיל, נובעת מההכרה כי לכל קהילה יש צרכים מקומיים ייחודיים משלה, וכי יש לה הזכות לממשם באמצעות שלטון עצמי מקומי. לשם המחשה, כאשר תושבים מתנגדים לניסיון לאחד את יישובם עם יישוב אחר, או כאשר הם מתנגדים למהלך של המדינה שנועד לפזר את המוסדות הנבחרים המקומיים ולמנות במקומם את מה שמכוּנֶה "ועדה קרואה", הם מבטאים את התפיסה כי השלטון המקומי הוא מכשיר של ממשל עצמי מקומי. תפיסה זו של השלטון המקומי מדגישה גם מגוון רחב של אפשרויות להשתתפות פוליטית של התושבים, למעורבותם בקביעת המדיניות המקומית ולהשפעתם עליה. בהקשר זה מתפתח בשנים האחרונות הדיון סביב המושג "אזרחות עירונית" — אזרחות שמבוססת על שייכות למקום ועל השתתפות בעיצובו, ושאפשר לחשוב עליה כתוספת, ולעיתים אף כחלופה, לאזרחות הרשמית במדינה.

יתר על כן, התפיסה בדבר ממשל עצמי מקומי היא חלק מתפיסה הרואה בשלטון המקומי חלק מהתאגדויות ביניים אחרות אשר חוצצות בין הפרט לבין המדינה, מגבילות את עוצמת המדינה, ומפַתחות את החיים הקהילתיים. תפיסה זו גם מקנה משקל למגוון הקבוצות היושבות במרחב המקומי, שיש להן צרכים ואינטרסים שונים הנובעים מהשתייכות תרבותית, מעמדית, מגדרית ואחרת. הזירה המקומית נתפסת כזירה שבה אפשר להסדיר מתחים בין־קבוצתיים, לא אחת ביעילות רבה יותר מאשר בזירה הארצית. מאבקים עם השלטון המקומי על פתיחת בתי עסק בשבת או על אופי השילוט במרחב הציבורי מדגימים תפיסה זו של תפקיד השלטון המקומי.

זרוע של המדינה — לפי תפיסה זו, השלטון המקומי הוא זרוע של המדינה. מאחר שהמדינה אינה יכולה לנהל ביעילות את כל ענייניהם של אזרחיה, היא מאצילה חלק מסמכויותיה לשלטון המקומי, מתקצבת אותו בהתאם (או שלא בהתאם), ומפקחת על פעולתו. תפקודן של רשויות מקומיות בישראל ובעולם כספקיות של שירותי חינוך ורווחה הוא ביטוי לתפיסה זו של השלטון המקומי: הרשות לא רק מספקת שירותים מטעם המדינה, אלא גם עוסקת באכיפה שלטונית מטעם המדינה. בכך שונה הדבר מתפיסתה כממשל עצמי, המבטא בראש ובראשונה את צורכי הקהילה המקומית.

במסגרת תפיסה זו רשאית המדינה להקים רשויות, לפרקן, או לפזר את מוסדותיהן בכל פעם שאינן מספקות שירותים או כושלות בביצוע אכיפה מדינתית. לדוגמה, כאשר ממשלת ישראל ובתי המשפט מתערבים וכופים על רשות מקומית לשלב תלמידים מקבוצה חברתית זו או אחרת במוסד חינוכי, יש בכך ביטוי לתפיסה זו בדבר מעמד הרשות. יתר על כן, שליטת המדינה באמצעות השלטון המקומי אינה רק ישירה (כמו אכיפת חינוך יסודי), אלא גם עקיפה; דוגמה לכך היא התפקיד המיוחס לרשויות יהודיות — לסייע בשליטת המדינה על רשויות ערביות, או לפחות למנוע מערבים להשתלט על קרקע של המדינה. גם כאשר הפנימו ראשי המדינה את הצורך להישען על השלטון המקומי כדי להתמודד בהצלחה עם משבר הקורונה, הם עדיין ראו ברשויות המקומיות זרועות מדינתיות לאכיפת חוק וסדר על פי סיווג שהמדינה הגדירה ("הרמזור"), ולא ישויות שיש להן שיקול דעת נרחב כיצד לנהוג בהתאם לאופי הייחודי של כל יישוב.

תאגיד שירותים — לפי תפיסה זו, הרשות היא תאגיד המספק שירותים לתושבים החיים בתחום שליטתה. חינוך, תברואה, גינון, רווחה ועוד, כל אלה הם חלק ממגוון השירותים שיש צורך לספקם בהתאם לאמות מידה ציבוריות (ולכן תאגיד ציבורי, ולא פרטי, הוא שמספק את השירותים). עם זאת, יש יתרון בכך שהרשות המקומית, הקרובה לקהילה, ולא המדינה, היא שתספק שירותים אלה.

תפיסה זו שונה בתכלית מהתפיסות הקודמות: הרשות אינה זרוע האוכפת שליטה, וגם לא ממשל מקומי אשר נותן ביטוי לרצון הקולקטיבי של הקהילה המקומית, אלא תאגיד ציבורי המספק שירותים. תפיסה זו מעצבת את הציפייה של התושבים שהרשות תספק מוצרים איכותיים במחיר זול. התושבים, לפי תפיסה זו, הם אפוא צרכנים או לקוחות של הרשות, ולא אזרחים. הם מעוניינים במוצרים שהם צורכים יותר משהם דואגים להקצאה שוויונית של מוצרים אלה בין כלל התושבים, או בדרך שתביא בחשבון גם את צורכי הדורות הבאים. ברוח תפיסה זו, המדינה מצפה כי המוצר יסופק ביעילות בדרך שלא תכביד על קופתה. תפיסה זו מכתיבה לא פעם שותפויות של הרשות עם תאגידים עסקיים, ואף הפרטת שירותים בצורות שונות, כדי לעמוד בציפיות של התושבים־הלקוחות מצד אחד, ושל המדינה מצד אחר. שותפויות והפרטה הן צורות של אספקת שירותים באמצעות השוק, מנגנון שפעמים רבות נתפס כיעיל יותר מאספקה ישירה באמצעות מנגנוניה הרשמיים של הרשות.

לסיכום, תפיסת השלטון המקומי כממשל עצמי מקומי ממקמת את השלטון המקומי בחברה האזרחית, כלומר במרחב שבין המדינה למשפחה. תפיסת השלטון המקומי כזרוע של המדינה ממקמת אותו במדינה, כחלק ממארג מנגנוני השליטה שלה, הישירה והעקיפה. תפיסת השלטון המקומי כתאגיד שירותים ממקמת את השלטון המקומי בשוק. עם זאת, החלוקה המוצעת כאן אינה בינארית. השלטון המקומי אינו רק חלק מהחברה האזרחית, או מהמדינה או מהשוק, אלא פועל בכל אחת מזירות אלה בעת ובעונה אחת.

הספר שלפנינו מציג את מושגי היסוד הכלליים בתחום במטרה להקנות הבנה רחבה של השלטון המקומי במציאות הישראלית. בפרקים משולבות תפיסות הניתוח שהוצגו לעיל. מעצם הגדרת הנושא שבו מתמקד כל פרק, לא פעם ניכרת הטיה לטובת תפיסה זו או אחרת, או מוענק משקל יתר לתפקוד השלטון המקומי בזירה אחת לעומת הזירות האחרות.

פרקי הספר מציירים תמונה רחבה של השלטון המקומי בישראל, של עקרונותיו המבניים והתמורות שחלו בו מאז ראשית עיצובו, בעיקר בתקופת המנדט הבריטי, ועד לעשור השלישי של שנות האלפיים.

התמונה העולה מהפרקים היא מורכבת ומציגה מתחים שונים המאפיינים את השלטון המקומי בישראל: בין ריכוזיות גבוהה לבין ביזוריות מתגברת, בין מוסדיות רשמית לבין הזדמנויות לפעולה לא־רשמית, בין זהויות מקומיות מובחנות לבין חשיבה אזורית ושיתופי פעולה, ועוד. השלטון המקומי הוא גוף ממשלי, שהמדינה, באמצעות מוסדותיה השלטוניים, מעצבת את תפקודו במישרין ובעקיפין. כפי שעולה מפרקי הספר, המדינה לא רק מובילה לחקיקת חוקים המעצבים את מרחב הסמכות של השלטון המקומי, ולא רק קובעת את הדרכים שבהן השלטון המקומי מתקצב את פעילויותיו, אלא גם קובעת את המרחב הגיאוגרפי בדרכים אשר משפיעות על האופן שבו מעצב השלטון המקומי את המרחב המקומי. יתר על כן, אופני השליטה של המדינה מקרינים גם על תפקודה של הרשות המקומית: הם משפיעים על דמותה של התרבות המקומית ועל תרבות הניהול של הרשות, ולכן גם על יכולתה לשרת את תושביה. לתהליך זה יש השפעה ייחודית בעיקר בשלטון המקומי בחברה הערבית.

בד בבד, השלטון המקומי הוא גם ממשל עצמי, המשמש כלי ביטוי של קהילת המקום. כל הקהילות שונות זו מזו, ולמציאות המקומית, בעיקר המציאות העירונית, יש תפקיד בעיצוב הזהות של הקבוצות המקומיות והיחסים ביניהן. מוסדות השלטון המקומי מנסים לתת ביטוי לשוֹנוּת המקומית, אך ביטוי זה שונה במקומות שונים — בהתאם לדרכים שבהן מגשרת הרשות על ערכים סותרים המגולמים בדמוקרטיה המקומית, לאופן העיצוב של תרבות הניהול הייחודית לה, ולאופן שבו משפיע גודל הרשות על המבנה המוסדי שלה ועל כלכלתה ומשאביה, ועוד.

אך בזאת אין די, שכן השלטון המקומי הוא גם שחקן חשוב בכלכלת השוק. הוא מספק שירותים, מעצב את פנֶיהָ של הכלכלה המקומית, משתלב במגמות גלובליות וגם מושפע מהן. תפקידו זה מעצב לא אחת את זהות התושבים כצרכנים או כלקוחות, הרואים בשלטון המקומי סַפָּק שירות.

תמונה רב־ממדית זו מוצגת בפרקי הספר, ומבקשת להעניק לקוראים ולקוראות כלים חדשים להבנת המציאות המורכבת של השלטון המקומי בישראל.

בפרק הראשון של הספר נתחיל להכיר את השלטון המקומי בהקשרו הבין־לאומי וההיסטורי — את התפקידים המרכזיים שהוא ממלא, את מסגרות הפעולה שלו, את המעמד של השלטון המקומי ואת מערכות היחסים שמקיים השלטון המקומי (הרשויות המקומיות) עם רבדים אחרים של המערכת הפוליטית, ובמיוחד עם השלטון המרכזי במדינה (הממשלה). נלמד מושגי יסוד, אשר יהוו בסיס לניתוח ולהבנה של השלטון המקומי וילוו אותנו בהמשך הקריאה. נושא מרכזי שבו עוסק הפרק הוא המתח בין ריכוז לביזור: בין ריכוז העוצמה והסמכויות בידי גוף שלטוני מרכזי — לרוב הממשלה — לבין האצלה של סמכויות וכוח פעולה לגופים ולמוסדות שונים, בין השאר לשלטון המקומי. בפרק זה נלמד גם על מודלים שונים המקובלים בעולם — מודלים של מערכות שלטוניות, ושל חלוקת העוצמה, הסמכויות והתפקידים בין רובדי השלטון.

בפרק השני נעבור ממושגים תיאורטיים כלליים של השלטון המקומי למציאות הישראלית ולהתפתחות ההיסטורית של השלטון המקומי בישראל. נלמד על מגמות מרכזיות בהתפתחותה של מערכת היחסים בין השלטון המרכזי, בעיקר הממשלה, לבין השלטון המקומי; ניווכח כי יש מגמות שונות, ולעיתים אף מנוגדות, בהתפתחות יחסים אלה ונעמוד על התהוותם בעשורים הראשונים שלאחר קום המדינה ועל השינוי המשמעותי שחל מאז שנות ה־80 של המאה ה־20. החלק המרכזי של הפרק מתאר את תהליך ההתעצמות של השלטון המקומי במהלך השנים, לצד התחזקות מנגנוני הפיקוח והבקרה וכלי ההתערבות של השלטון המרכזי בענייניו של השלטון המקומי.

בפרק השלישי נדון במסגרת החוקית והמשפטית של השלטון המקומי בישראל. נסקור היבטים משפטיים שונים של פעילות הרשויות המקומיות והתנהלותן, ונלמד על מקורות הסמכות של פעולתן. נבחן גם כיצד שאלות וסוגיות שנלמדו בפרקים הקודמים — למשל ריכוזיות לעומת ביזוריות בפעולת השלטון המקומי והיחסים בין השלטון המקומי לבין השלטון המרכזי — באות לידי ביטוי במסגרת החוקית והמשפטית. כן נלמד לזהות את הגופים והמוסדות השונים הפועלים לצד הרשויות המקומיות ואת חלוקת הסמכות והאחריות ביניהם.

הפרק הרביעי עוסק במנהל השלטון המקומי וברשות המקומית כיחידת ניהול. נלמד על המבנה הארגוני של הרשות המקומית ועל בעלי התפקידים בה. נראה כיצד מתפקדת הרשות המקומית גם כגוף ניהולי וגם כישות פוליטית, וכיצד פועל הממשק בין המנהל המקומי לבין הפוליטיקה המקומית. מתוך ההבנה כי הרשות המקומית מתפקדת גם כגוף מנהלי וגם כגוף פוליטי, נכיר את תפקידיה השונים של הרשות המקומית ואת המתחים הקיימים ביניהם. כמו כן נלמד על דרכי התמודדות עם משברים ועם אתגרים בשלטון המקומי, על מגמות ועל תהליכים עכשוויים, ועל השפעתם על שינויים בניהול הרשויות המקומיות ובאופן תפקודן.

הפרק החמישי דן בכלכלת השלטון המקומי ובפעולתה של הרשות המקומית כחלק מהכלכלה העירונית. כלכלת השלטון המקומי עוסקת ביחסי הגומלין שבין הכלכלה המקומית לבין העיר, ובמקומה של הרשות המקומית כאחד הגורמים המשפיעים על הכלכלה המקומית ועל הפיתוח הכלכלי העירוני. בפרק זה נכיר גישות תיאורטיות שונות המתמקדות בפעילות הכלכלית שמתרחשת במרחב העירוני ובסביבתו; בכוחות המשפיעים על הפיזור של הפעילויות השונות בעיר, כגון מסחר, מגורים ותעשייה; בגורמים המביאים את השחקנים השונים לקבל החלטות במרחב העירוני; ביחסים בין השחקנים הכלכליים השונים בעיר; ובהשפעתם של יחסים אלה על המרחב העירוני. כן נלמד על מגמות מרכזיות המשפיעות על כלכלת השלטון המקומי, ובמיוחד כיצד הביא הצמצום העקבי בהוצאות של השלטון המרכזי לתלות הולכת וגוברת של השלטון המקומי בהכנסות העצמאיות של כל רשות ורשות ולתחרות הולכת וגדלה בין הרשויות השונות על מקורות הכנסה. הפרק מציג את האופן שבו מנהלת הרשות המקומית את התקציב המקומי, את האתגרים והקשיים שבהם נתקלות הרשויות המקומיות בניהול תקציבן, ואת אי־השוויון והפערים הקיימים בין רשויות מקומיות שונות והשפעתם על התושבים.

הפרק השישי מתמקד במדיניות הרווחה בשלטון המקומי, ובמקומה של הרשות המקומית ותפקידיה באספקת שירותי הרווחה לאזרחים. מערכת הרווחה היא אחד ממרכיביה המרכזיים של המדינה המודרנית, ובמיוחד של מדינת הרווחה כפי שהיא מתקיימת מאז אמצע המאה ה־20, ולרשויות המקומיות יש תפקיד מרכזי במערכת זו. לרוב, המחלקה לשירותים חברתיים ברשות המקומית (בכינוייה השונים) היא הכתובת הראשונה שתושבים יפנו אליה כדי למצוא פתרונות למצוקותיהם השונות, ומערכת הרווחה המקומית היא אחד השירותים המרכזיים שמספקת הרשות המקומית. בפרק זה נלמד מושגי יסוד מתחום הרוווחה, נכיר את מערכת הרווחה ואת מדיניות הרווחה ומרכיביה, ונבחן כיצד מיושמת מדיניות הרווחה ברשויות המקומיות ומה השפעתו של אופן היישום על מדיניות הרווחה ועל עיצובה.

הפרק השביעי מתמקד ברשויות המקומיות הערביות בישראל, במאפייניהן הייחודיים ובאופן שבו הן מושפעות מהתהליכים ומהמגמות שעליהם למדנו בפרקים הקודמים. בחברה הערבית בישראל, הרשויות המקומיות הן המוסד המרכזי במישור הסמלי, הייצוגי, הפוליטי, הכלכלי, התפקודי והחברתי. הן התפתחו לאורך העשורים האחרונים בתנאים שחלקם ייחודיים לחברה הערבית בישראל ונטועים ביחסיה עם השלטון ועם הרוב היהודי בחברה הישראלית, וחלקם משותפים להן ולשלטון המקומי בישראל בכלל. הפרק סוקר את מאפייניהן של הרשויות המקומיות הערביות בהקשר החברתי־הכלכלי בהשוואה לרשויות המקומיות היהודיות, ועומד על החסמים, על הקשיים ועל האתגרים הניצבים בפניהן. בין השאר מצביע הפרק על נחיתותו הכפולה של השלטון המקומי הערבי, שמקורה בחולשתו המובנית של השלטון המקומי בישראל בכלל, במיוחד באזור הפריפריה, ועל האפליה של האוכלוסייה הערבית ומנהיגותה כמיעוט לאומי בישראל.

הפרק השמיני עוסק בפוליטיקה העירונית ובכוחה להשפיע על המציאות המקומית, ומתמקד בשאלות אלה: מי הם ומה הם הכוחות המעורבים בפוליטיקה העירונית ומשפיעים עליה? מהו באמת כוחם של מקבלי ההחלטות ברמה העירונית מול תהליכים גלובליים ומול מדיניות הנקבעת ברמה הלאומית? ומנגד, מה כוחם של התושבים להשפיע על מציאות חייהם, ומה מקומן של דמוקרטיה ושל סוגיות של ייצוג ושוויון בפוליטיקה המקומית? הקו המנחה בפרק זה הוא, שאמנם למדיניות הממשלתית ולתהליכים כלכליים גלובליים יש השפעה רבה על מה שמתרחש ברמה המקומית, כפי שראינו עד כה, אבל גם למקבלי ההחלטות ברמה העירונית ולציבור התושבים יש כוח ויכולת להשפיע על האופן שבו יתממשו תהליכים אלה ויעצבו את אורחות החיים, התפיסות והיחסים החברתיים ברמה המקומית. לכן, כדי לנתח ולהבין את הפוליטיקה המקומית ואת דרכי פעולתה, יש לתפוס אותה כזירה שבה נפגשים כוחות מסדרי גודל שונים — גלובליים, מדינתיים ומקומיים — ומעצבים יחד את מציאות החיים במישור המקומי. הפרק סוקר ומציג גישות ותפיסות שונות לניתוח ולהבנה של הפוליטיקה העירונית, תוך התייחסות לממדיה השונים, לדרכים שבהן היא באה לידי ביטוי, ולאפשרויות להשתתף בה ולפעול במסגרתה.

הפרק התשיעי מציג את תפקידה של המדיניות המרחבית בעיצוב המציאות וביצירת רמת חיים נאותה לכלל התושבים, ואת הדרכים שבהן משפיע השלטון המקומי על המדיניות המרחבית ומושפע ממנה. מדיניות מרחבית משמעה מגוון זרועות הפעולה והכלים שמשמשים את רשויות השלטון לצורך שינוי, שימור או פיתוח של המרחב הגיאוגרפי, במטרה להגשים יעדים לאומיים, חברתיים, כלכליים וסביבתיים. למעשה, המדיניות המרחבית עוסקת בניהול החברה והכלכלה באמצעות עיצוב המרחב, באמצעות האפשרויות וההזדמנויות שהמרחב מציע ובאמצעות המגבלות שהוא מטיל. למדיניות המרחבית יש זיקה ברורה לשלטון המקומי. מצד אחד, קביעת הגבולות ותחומי השיפוט של הרשויות המקומיות, והתוויית היחסים ביניהן במרחב, הן מרכיבים חשובים במדיניות המרחבית; ומצד אחר, לשלטון המקומי יש חלק פעיל בעיצובה של המדיניות המרחבית וביישומה. הוא גם משמש מסגרת לפעילות של המגזר העסקי והחברה האזרחית, שהם, לצד השלטון, שני גורמים מרכזיים בגיבוש מדיניות מרחבית ומימושה. הפרק מציג את מערכות השלטון האחראיות על גיבוש המדיניות המרחבית הארצית, את הבסיס המשפטי והמנהלי שלהן, ואת היחסים שלהן עם השלטון המקומי, כפי שהתפתחו בישראל לאורך השנים.

הפרק העשירי דן בתפיסות ובמגמות בתכנון ובבנייה בערים בישראל, מהתקופה שקדמה לקום המדינה ועד לימינו. הפרק מציג תחילה סקירה כללית של מגמות ותקופות בתכנון העירוני בעת המודרנית, ובהמשך גישות תיאורטיות שונות לניתוח תהליכים של תכנון עירוני. סקירה זו משמשת בסיס לתיאור ולניתוח של התכנון והבנייה בערי ישראל. הגישה הבסיסית המוצגת בפרק היא שהתכנון העירוני הוא תמיד תוצר של מערך היחסים החברתי, הפוליטי, הכלכלי, התרבותי והחומרי, המעצב את סביבות החיים והמגורים של כולנו. בפרק עולה האפשרות כי כדי לנתח ולהבין את תהליכי התכנון והבנייה של הערים יש לשאול מה הם מערכי הכוחות המעורבים בתהליכים אלה, למי יש הכוח להשפיע עליהם ומי מושפעים מהם בלי להיות שותפים, וכיצד מקבלים כל אלה ביטוי פיזי, חומרי ומורפולוגי קונקרטי במרחב העירוני.

הפרק האחד־עשר והאחרון עוסק ברפורמות בשלטון המקומי ובתהליכי שינוי שנועדו לשפר ולתקן ליקויים בתחומים שונים בשלטון המקומי. הפרק דן במטרות ובמניעים השונים המביאים לגיבוש וליישום של רפורמות, בתחומים השונים שבהם רפורמות יכולות להתממש, ובחסמים הניצבים בפני מימוש ויישום של רפורמות. הפרק מבחין בין רפורמות מכוונות ומתוכננות לבין כאלה שהן תוצר, לא תמיד מתוכנן, של הזדמנויות לא־צפויות שנוצרו. הבחנה נוספת המוצגת בפרק היא בין רפורמות יזומות המבקשות לשנות מצב מסוים מהיסוד לבין כאלה שמתהוות כהצטברות של פעולות רבות וממושכות. עיקר הפרק מתמקד ברפורמה טריטוריאלית־מבנית במפת השלטון המקומי בישראל, אשר התממשה בחלקה במהלך שביקש להביא לאיחוד רשויות מקומיות רבות. הפרק דן במניעים לקידום המהלך ובגורמים שהשפיעו על אופן המימוש שלו. כמו כן סוקר הפרק את מפת הרשויות המקומיות בישראל ואת האופן שבו התפתחה, ומסכם בתמציתיות את מבנה השלטון המקומי בישראל.

לכתיבת הספר תרמו רבים ואנו מבקשים להודות להם. בראש ובראשונה תודה מיוחדת לד"ר אתי שריג, שהייתה שותפה לעריכת המהדורה הראשונה של הספר. מהדורה זו שימשה בסיס לכתיבה מחדש ולעריכה של פרקי הספר שלפניכם. תודה ל־13 הכותבים והכותבות על עבודתם הבלתי־נלאית ועל מאמציהם להעמיד פרקים מפורטים ומעודכנים. תודתנו גם לחוקרות ולחוקרים שחיוו את דעתם על הפרקים וסייעו לשפרם. תודה מיוחדת לסגל ההוראה של האוניברסיטה הפתוחה על התובנות שחלק איתנו והשפיעו על כתיבת הפרקים, וכן לסטודנטים ולסטודנטיות שלמדו את נושא השלטון המקומי על משוביהם.

לבסוף, תודה לצוות הוצאת למדא — ספרי האוניברסיטה הפתוחה: לדנה כהן ולדנה חיות־שני על הובלת הייעוץ לפרקי הספר, להדר יעקובסון על העריכה המקצועית, לשרונה יוהן על ההגהה הקפדנית, לעינת פרלמן רוגל על עיצוב הספר והעטיפה, לרונית בורלא על האיור, לד"ר אלכס ריפ על הטיפול בזכויות יוצרים, לתמי צ'פניק על תרומתה להנגשת הספר לקהל רחב של קוראים וקוראות, ולדינה נוסבאום — המנצחת על הכול.