כך נולדה

מבוא הגדרת נושא המחקר

הספר שלפנינו הוא מחקר היסטורי, ומטרתו העיקרית לתאר ולנתח את המעבר מהשלטון הקולוניאלי־מנדטורי לשלטון הישראלי. המחקר שם את הדגש במדיניות התכנון והביצוע שעמדו מאחורי הקמת מערכת הממשל בישראל בשנים 1947-1951.

ארץ ישראל המנדטורית לא היתה הטריטוריה היחידה שעברה לאחר מלחמת העולם השנייה משלטון קולוניאלי לעצמאות וריבונות. התהליך החל במחצית השנייה של שנות ה־40 ונמשך ברובו עד שנות ה־60. חוץ מעדן וממקאו, שקיבלו עצמאות לאחר זמן, והונג קונג שהוחזרה לסין בשנת 1997, עברו טריטוריות רבות במזרח הקרוב, במזרח התיכון ובאפריקה (שהיו בשלטונן של אנגליה וצרפת), תהליך דומה אך ייחודי, על פי הזמן ועל פי המקום. בהקשר של המערכת הקולוניאלית הבריטית בולטות בייחוד ארצות וטריטוריות כגון הודו, בורמה (כיום מיינמַר), סיילון (כיום סרי לנקה), סינגפור, עיראק, ירדן, מצרים, סודאן, קניה וניגריה. מידת השפעתן של מערכות ממשל קולוניאליות על החברות שחיו בחסותן העסיקה חוקרים רבים, ואף על פי שאין הסכמה באשר להיקף ההשפעה, או על אילו תחומים השפיעה המערכת יותר ועל אילו פחות, קיימת תמימות דעים לגבי עצם קיומה. חלוצים חשובים בתחום זה היו אמרסון (1960), לואיס (1965) ולייפהארט (1977). לכך יש להוסיף את הופעתה של "תאוריית התלות" (dependency theory) בשנות ה־70, שניסתה להסביר את הקושי של חברות במדינות מתפתחות להסתגל למציאות כלכלית חדשה, בעיקר בגלל מורשתן הקולוניאלית בתחום הכלכלי והחברתי. השאלה העיקרית היא כיצד השפיעה מערכת הממשל והמִנהל הקולוניאלית על טריטוריה או ארץ מסוימת לאחר שזו כבר קיבלה עצמאות.

אחת ההנחות המקובלות בקרב חוקרי המורשת הקולוניאלית היא שזו באה לידי ביטוי בהמשכיותן של דפוסים מִנהליים וארגוניים, כלומר בראש וראשונה הכרת האופן שבו יש להפעיל שירותי ממשל באותה טריטוריה העוברת משלטון קולוניאלי לעצמאות, כגון בתי משפט, משטרה וגביית מסים. על פי תפיסה זו המעבר לעצמאות התרכז בצורך הדחוף להקים מערכת מִנהלית שבאה על חשבון פיתוחן של המפלגות והמערכת הפוליטית שיכלו לשמש ערובה טובה יותר לכינון משטר יציב. החוקר יעקב ראובני מדגיש בספרו,1 שמבחינה זו עדיפה ביורוקרטיה קטנה, לא ממוסדת אך פוליטית ביסודה (כאשר לצדה מתפתחות מפלגות), על ביורוקרטיה גדולה המושכת את הכוחות הפוליטיים הפוטנציאליים לתחומה, ואז דוחקת את רגלי המרכיבים הלא ביורוקרטיים במערכת, ובעיקר את המפלגות. השאלה העיקרית בהקשר זה היא אפוא מה אפיין את תהליך המעבר מן השלטון הקולוניאלי־מנדטורי למערכת הממשל הישראלית מבחינת משקלם היחסי של הצרכים והגורמים הפוליטיים והמפלגתיים מצד אחד, והצרכים והגורמים המִנהליים מהצד האחר.

כאמור, כמחקר היסטורי מתרכז ספר זה במעבר מהשלטון המנדטורי לשלטון הישראלי, אך בנוסף על כך אפשר ללמוד רבות גם מהשוואת התהליכים שהתרחשו בארץ ישראל לתהליכים דומים שהתרחשו באותו הזמן באזורים אחרים של האימפריה הבריטית. השוואה זו עוזרת להבליט את היבטיו הייחודיים:

חברה בעלת אופי דו־לאומי. החברה בארץ ישראל היתה ביסודה בעלת אופי דו־לאומי ועדתי הן מבחינה תרבותית הן מבחינה פוליטית. ארץ ישראל המנדטורית לא היתה המקום היחיד באימפריה הבריטית שבו השלטון הקולוניאלי שלט באוכלוסייה שהיתה שסועה על בסיס דתי, אתני, לאומי, שבטי, תרבותי ולשוני. לא אחת אירע שלאחר יציאת המעצמה הקולוניאלית פרצה מלחמה בין קבוצות לאומיות שונות, מלחמה שגרמה לחלוקה טריטוריאלית (ראה הסכסוך ההודי־פקיסטאני והסכסוך הקפריסאי). אולם במקומות שנזכרו האוכלוסייה היתה מורכבת בעיקרה מילידי האזור, ואילו בארץ ישראל רוב האוכלוסייה היהודית היתה מורכבת ממהגרים אירופים, והערבים הם שהיו ילידי האזור. בכך נוצר מאפיין ייחודי לעומת מאחזים קולוניאליים אחרים באימפריה הבריטית באותו הזמן. ההבדלים ניכרו היטב ברמת המיסוד הפוליטי, רמת ההשכלה, הריבוד המקצועי, רמת החיים, והרמה התרבותית. כל אלה יצרו פערים גדולים בין החברה היהודית לחברה הערבית, פערים שבסופו של דבר השפיעו מאוד על תקופת המעבר שבין המערכת המנדטורית לזו הישראלית, וגם הכריעו במידה רבה את תוצאות מלחמת העצמאות ואת קביעת גבולות המדינה.

בין זיקה ביורוקרטית למפלגתיות. מכיוון שהשלטון המנדטורי בארץ ישראל עודד את הזיקה של האוכלוסייה הערבית לביורוקרטיה הממשלתית (הדבר בא לידי ביטוי בעובדה שרוב הדמויות הפוליטיות הבכירות בחברה זו, כגון חאג' אמין אל־חוסיני וג'ורג' אנטוניוס, היו עובדי ממשלת המנדט), המפלגה שנוסדה לאחר מכן לא היתה לגוף המייצג אינטרסים, או בעלת יכולת ליישב סכסוכים פנימיים בחברה הערבית. לעומת זאת, ההתפתחות המפלגתית־פוליטית של היישוב היהודי היתה שונה, ובכל הנוגע לזיקתה לביורוקרטיה של מערכת הממשל הבריטי היא היתה אחרת. המפלגה היתה המוסד העיקרי של החברה היהודית בארץ ישראל עוד לפני החלת השלטון המנדטורי, כולל הסתעפויות בחוץ לארץ. אמנם מצד אחד היו יהודים רבים שעבדו במערכת הממשל המנדטורית, ומרביתם גם נשלחו לשם על פי המוסדות הלאומיים, אך שלא כחברה הערבית, בחברה היהודית הושם הדגש במערך מוסדות אוטונומיים שהתאפיינו בנטיות פרטיקולריסטיות. ניהלו אותם מפלגות פוליטיות ומנהיגיהן שמחוץ למערך הביורוקרטי המנדטורי ובמקביל לו.

משך זמן השלטון המנדטורי והשפעתו. ארץ ישראל הוגדרה על ידי חבר הלאומים כאזור מנדטורי מסוג A, וכמוה עבר הירדן, עיראק, סוריה ולבנון. לעומת אזורים מנדטוריים מסוג B ו־C, זמן שהותו של השלטון הקולוניאלי באזור מנדטורי מסוג A עד למתן עצמאות היה קצר ביותר – 25-30 שנה בלבד. לעומת 300 שנות קולוניאליזם בריטי בהודו, ו־200 שנות קולוניאליזם צרפתי ובריטי באפריקה השחורה, לא הוטמעה בקרב האוכלוסייה המקומית תרבות שתבוא במקום התרבות הפוליטית שקדמה לה, בין מדובר במורשת העות'מאנית אצל הערבים, או המורשת הפוליטית המזרח אירופית בקרב היהודים.

בירור מושגי יסוד

מכיוון שהמושג "מערכת ממשל" הוא מושג רחב וכולל, יש להדגיש שספר זה מתמקד בתהליך הקמתם של משרדי הממשלה, והוא שם דגש בשניים מהם כאמצעי המחשה לדרכי התכנון והביצוע שגרמו להקמתם: משרד הפנים ומשרד העבודה. כדי לחדד את תחום ההגדרה של המחקר מן הראוי לערוך הפרדה בין שלושה מושגי יסוד: "ממשל" או "מערכת ממשל" (governmental system); "ממשלה" (government); "משטר" (regime).

ממשל. הממשל מוגדר כמערך דפוסי השלטון הפורמליים במדינה, סדרי מוסדות השלטון הראשיים וסמכויותיהם, יחסיהם ההדדיים והיבטים מוסדיים ופורמליים אחרים. הממשל מהווה למעשה את "השיטה" ואת הדפוסים שעל פיהם מופעלים מוסדות השלטון. אך ראוי לציין שבגלל קיומם של תחומים חופפים במציאות לא תמיד תיתכן הפרדה חדה כל כך בין השניים.

ממשלה. למונח זה יש שני פירושים עיקריים: (א) ממשלה היא המוסד הקובע את המדיניות הלאומית והוא מורכב מחברי ממשלה ושרים (הקבינט); (ב) מערכת משרדי הממשלה על זרועותיה ושלוחותיה, המוציאה לפועל את החלטות הממשלה. הרשות המבצעת (executive branch) היא פרי שילוב שבין הממשלה לבין משרדיה. ברוב המדינות שנהוג בהן משטר פרלמנטרי, ובהן ישראל, מכהנת הממשלה לאחר שהיא זוכה באמון הפרלמנט. בדרך כלל נכללים בממשלה מנהיגיהן העיקריים של המפלגות ומייצגים אותן שרים. כמו כן היא מושתתת על תכנית מוסכמת, ותומכים בה מרבית חברי בית הנבחרים. בכל משטר דמוקרטי מהווה הממשלה את מוקד העוצמה הפוליטית במדינה. עם זאת מן הראוי להדגיש שהיא אינה המרכז היחיד. במקביל לה נמצאים הפרלמנט, המפלגות, קונצרנים כלכליים, איגודים מקצועיים, אמצעי התקשורת ואף האקדמיה. בדרך כלל ישנה הזנה הדדית בין גורמים אלו לבין הממשלה וההפך. בולטים במיוחד בהקשר זה הם המפלגות והפרלמנט, ובעקיפין גם מוקדי העוצמה האחרים. בהיותה חולשת על הזרועות המבצעות וכוחות הביטחון, על מאגרי מידע לאומיים ועל ייזום חוקים אפשר להיווכח שממלחמת העולם הראשונה ואילך גדלה והתרחבה בחברות הדמוקרטיות פעילותה של הממשלה המודרנית.

משטר. למעשה מגלם בתוכו המשטר את התרבות הפוליטית של המדינה. המשטר מפקח על מבנה הכוח ומוקדיו על ידי הפרדת הסמכויות וחלוקת התפקידים בין הרשויות השונות, ועל דרכי בחירתם או קביעתם של העומדים בראש המערכת. מכיוון שהמושג "הקמת המדינה" רוֹוח בישראל בדרך כלל בהקשרים היסטוריים דיפלומטיים או היסטוריים צבאיים (שעליהם כבר נעשו מחקרים רבים), ספר זה מעמיד במרכזו את התפתחות התהליך ההיסטורי שבהקמת משרדי הממשלה. אירועים מדיניים וצבאיים וכיוצא באלו משמשים לעזר רק כשהם נוגעים ישירות בנושא. אולם שלא כמחקרים רבים שנעשו במדע המדינה על מערכת הממשל בישראל, ספר זה שם דגש במחקר היסטורי מעמיק הנסמך על תשתית ארכיונאית מקיפה, מחקר שלא נעשה כמותו עד כה.

המסגרת הכרונולוגית של הספר

ינואר 1947-סוף אפריל 1948. חלקו הראשון של הספר מנתח את שלבי התכנון והביצוע הראשונים של הקמת מערכת הממשל בישראל, מהרגע שבו החליטו הבריטים להעביר את שאלת ארץ ישראל לאו"ם ועד להגשת הדוח המסכם של "ועדת המצב" ערב הקמת המדינה. למעשה יש לחלק תקופה זו לשתי תקופות משנה: מינואר 1947 עד דצמבר 1947, ומדצמבר 1947 עד אפריל 1948. התקופה הראשונה היא השלב ראשון שבו התחילו מוסדות היישוב המאורגן לדון בדרכי פעולה אפשריות לקראת חילופי שלטון, בד בבד עם הגדרת בעיות בתחום המדיני־ביטחוני, הכלכלי והארגוני, כאשר גולת הכותרת באה לידי ביטוי בהקמת "ועדת המצב". ועדה זו אף היוותה פשרה פוליטית בין כל הגופים הממסדיים שרצו להשתלב בתהליך המעבר השלטוני ולהשפיע עליו. מהקמתה באוקטובר 1947, ועד לפרוץ מעשי האיבה בדצמבר של אותה השנה, התרכזה הוועדה בגיבוש תכניות כלליות. אך לאחר תחילת השלב הראשון של המלחמה (דצמבר 1947-מאי 1948) עברה לנהל את מערך השירותים החיוניים, מערך שהתאים למצב של מלחמה, כאשר היא זונחת לזמן מה את התכנון הכולל. רק לקראת הגשת הדוח המסכם באפריל 1948, חזרה הוועדה לגבש תכניות מסכמות להקמת משרדי הממשלה השונים.

מאי 1948-ינואר 1949. חלקו השני של הספר עומד בסימן המעבר הרשמי ממערכת שלטון משוללת יכולת אכיפה המבוססת על הסכמים וולונטריים, למצב של ריבונות מלאה. אולם עדיין אין מדובר בחזרה לשגרה מלאה, שכן כל תהליך ההתבססות של מערכת הממשל מתחולל בזמן מלחמה, עובדה שאופיינה על ידי כמה גורמים שהשפיעו על עיצוב דפוסי השלטון, הגדרת הסמכויות והגשמת מדיניות הביצוע בשטח. לכן עומדת המלחמה במחקר זה כתקופה נפרדת.

ינואר 1949-נובמבר 1951. עם התקרבות המלחמה לסיומה, החלה מערכת הממשל לחזור לפעילות שגרתית התואמת זמן של שלום, ונערכה למערכת הבחירות הראשונה לכנסת. בחירות אלו (ינואר 1949) מהוות אפוא נקודת מוצא לחלקו השלישי של הספר, המתמקד בהמשך התבססות מערכת הממשל לאחר המלחמה.

השאלות העיקריות שמציג המחקר

ניתוח הקמת מערכת הממשל בישראל באמצעות שלושת השלבים ההיסטוריים שהוזכרו לעיל, מאפשר לקבל תמונה מקיפה באשר לגורמי ההשפעה העיקריים שעיצבו את תהליך המעבר וההקמה. להלן כמה שאלות יסוד שהמחקר מנסה להשיב עליהן: (א) איך הוקמה מערכת הממשל הישראלית; (ב) עד כמה הושפע תהליך הקמת מערכת הממשל בישראל מהמבנה והניסיון שנצבר במערכת הממשל המנדטורי ומהמבנה של הממסד היישובי, במה באה השפעה זו לידי ביטוי, וכיצד נוצרה מערכת ממשל חדשה; (ג) כיצד השפיעה המלחמה על הקמת המערכת, הן במישור עיצוב סמכויותיה של הרשות המבצעת הן בתהליך הקמת משרדי הממשלה בשטח; (ד) כיצד משתלבים כל גורמי הביצוע השונים בתהליך ההקמה – פוליטיקאים קובעי מדיניות, פונקציונרים מפלגתיים, מומחים ואנשי מקצוע, ומה מייחד כל אחד מהם; (ה) מה אפשר ללמוד משתי הדוגמאות הייחודיות המובאות במחקר זה לצורך לימוד – משרד הפנים ומשרד העבודה, על המערכת כולה.

בין תכנון לביצוע: בעיות יסוד

תכנון. האומנם משקף המושג "תכנון" את "מערכת הממשל האידאלית" כפי שרצו שתהיה, או כפי שנאלצו לתכנן אותה על פי אילוצי הזמן והמקום? בשלב ראשון ובלא ריבונות מלאה, זהו התחום הכמעט בלבדי שבו יכלו אנשי הממסד היישובי לפעול באין מפריע. בשלב השני משתלב הממד התכנוני בתוך מערכת ממשל ריבונית בעלת סמכויות אכיפה מלאות, דבר המאפשר לעבור מתכנון לביצוע, אף שכבר לפני קבלת הריבונות בפועל היה אפשר להבחין במדיניות ביצוע חלקית, בעיקר בגלל התפוררותו המואצת של מערך השלטון המנדטורי. כמה שאלות חשובות עולות לגבי הקשר שבין מדיניות התכנון לבין שלושת השלבים הכרונולוגיים העיקריים של המחקר:

קונספציה תכנונית. האם היתה קונספציה תכנונית כלשהי בכל שלבי התכנון והביצוע, או שמא אופיינה העבודה בתגובה על מצבים משתנים וצרכים שוטפים, בין מדובר באילוצי המלחמה ובין מדובר בלחצים פוליטיים־ מפלגתיים?

בין תאוריה למעשה. מה קרה כאשר נוצרו פערים בין התכניות התאורטיות לבין המצב בשטח; מה היו הבעיות הגדולות עמן נדרשו המתכננים להתמודד. למשל: המשכיות ורציפות מול שינוי בכל הנוגע לשתי מערכות קודמות, המנדטורית והיישובית, שאלת שילובן, הטמעתן, או ביטולן. עד כמה היתה קיימת תשתית קודמת; באילו תחומים יש ניסיון ובאילו לא; כיצד נערכים מול שני אתגרים דמוגרפיים גדולים: מצד אחד עלייה המונית יהודית, ומצד אחר סיפוח שטחים חדשים במהלך המלחמה, ובהם מאות אלפי תושבים ערבים שלא נכללו בגבולות המדינה היהודית על פי הסכמי החלוקה; עד כמה השפיעה המלחמה באופן מעשי על תהליכי הקמת מערכת הממשל, הן בטווח הקצר, בעיקר בכל הנוגע לסטייה מתכניותיה של "ועדת המצב", הן בטווח הארוך, בייחוד בכל הנוגע לניצול מצב החירום לשם הטמעתם של דפוסי אכיפה על ידי הרשות המבצעת, כגון חוקי החירום.

רמתם המקצועית של המתכננים והמבצעים: עד כמה היו מוכנים לביצוע המשימה ברמה המִנהלית, המערכתית והאישית; מי נמנה עם גופי התכנון השונים; אילו מערכות עבודה היו בין פוליטיקאים קובעי מדיניות לבין מומחים מקצועיים, ומי השפיע יותר על שלב התכנון; כיצד השפיע הרקע ההשכלתי או הממסדי שלהם על שיטות עבודתם – למשל האם היה הבדל בין פקידים בוגרי הממסד היישובי לבין מי ששירתו בממשלת המנדט וספגו מסורת מִנהל בריטית; ואם כן, במה וכיצד באו הבדלים אלה לידי ביטוי.

ביצוע. במושג "ביצוע מדיניות" (policy implementation) הכוונה ליישום המדיניות להקמת משרדי הממשלה בפועל. מצד אחד אפשר לומר ששלבי התכנון היו חלק אינטגרלי מביצוע המדיניות, שכן בשנים 1947-1951 הרשות המבצעת (executive branch) על מסגרותיה השונות היא שהורתה על התכנון ופיקחה עליו. מצד אחר צריך להפריד בין תכנון תאורטי לבין מימוש המדיניות שהושפעה מגורמים חיצוניים, כגון מהלכי המלחמה, או מגורמים פנימיים כגון לחץ פוליטי־מפלגתי ורמתם המקצועית של המבצעים. בהקשר של ביצוע המדיניות, עולות השאלות האלה:

(א) מי הִנחה את מדיניות הביצוע. את קבוצת "המוציאים לפועל" אפשר לפרק לכמה גורמי משנה: ראש הממשלה, שרים, מנהלי משרדים ואנשי שטח; כיצד משפיע כל אחד מהם על הביצוע; (ב) האם אפשר ללמוד על תפיסת עולם ביצועית כלשהי; (ג) כיצד השפיעה המערכת הפוליטית המפלגתית על ביצוע המדיניות, ובאיזה אופן באו הדברים לידי ביטוי. לדוגמה, העדפת השיקול הפוליטי־מפלגתי על השיקול המקצועי, מינויים לעמדות מפתח במשרדי ממשלה, או התוויית מדיניות ביצוע של משרד ממשלתי על פי תפיסת עולם אידאולוגית. למשל משרד העבודה בראשות מפ"ם, והמחלוקת הקשה עם מפא"י בעניין "התכנון הארצי היזום".

משרד הפנים והעבודה כדוגמאות נבחרות למשרדי ממשלה

כדי להמחיש את מדיניות התכנון והביצוע הנוגעים להקמת מערכת הממשל בישראל נבחרו שני משרדי ממשלה שלא נחקרו עד כה – הפנים והעבודה, שכן שניהם היו משרדי שטח גדולים בימים שהמחקר עוסק בהם – עובדה ההופכת אותם למשאב נתונים שממנו אפשר להסיק מסקנות כוללות לגבי כלל התהליכים שאפיינו את הקמת מערכת הממשל בתקופה הנדונה. כמו כן מאפשר תחום עיסוקם השונה של שני המשרדים להעמיד זה לעומת זה שני מכלולים שונים המחייבים תהליכי תכנון וביצוע נפרדים לגבי כל אחד מהם: ענייני פנים למשל היו תחום מנדטורי מובהק שבו לא היה ליישוב ניסיון קודם, דבר שחִייב את המערכת המתכננת והמבצעת ללמוד תחומים חדשים. והיא אכן למדה את כל מערך הממשל המנדטורי בד בבד עם הדגשת המכלולים הכלכליים והאסטרטגיים שהיו מחוץ לשליטתה. לדוגמה, מערך בתי הזיקוק ומיכלי הנפט, מערך הרכבות ושדות התעופה ונמל חיפה. לעומת זאת, לממסד היישובי היה ניסיון עשיר בכל הנוגע ליחסי עבודה, בעיקר בגלל ריבוי המוסדות היישוביים שעסקו בכך. לדוגמה, "ההסתדרות הכללית" ומפלגות הפועלים לסוגיהן. שוני זה בין שני המשרדים, על תחומי התמחותם השונים, מאפשר לערוך השוואה בין שני מצבי תכנון וביצוע שונים, ולבחון כיצד אנשי כל משרד התמודדו עם זה. נקודה זו חשובה למחקר, שכן פיצול זה בין תחומי ממשל שבהם היה לממסד היישובי ניסיון קודם חלקי או עשיר, לבין תחומים שהוגדרו בחזקת "בריטיים מובהקים", ליווה את תהליך הקמת מערכת הממשל בישראל בכל דרכה, ואף בא לידי ביטוי בתוצאה הסופית.

ביורוקרטים ופוליטיקאים בראי המחקר

אף שמחקר זה הוא היסטורי במהותו, מן הראוי להתייחס לכמה נושאים תאורטיים המעסיקים חוקרים ממדע המדינה ומִנהל ציבורי בכל הנוגע להשפעה ההדדית בין הדרג הפוליטי לדרג המִנהלי, שכן קריטריון מעין זה מוסיף קנה מידה חשוב להבנת האירועים בארץ ישראל.

כאשר נשאל מקס ובר בתום מלחמת העולם הראשונה על האופציות הפוליטיות העומדות בפני גרמניה, הוא ציין שני גורמים עיקריים המשפיעים על התנהלותה של המדינה המודרנית במאה ה־20: האחד, הופעת הביורוקרטיה המודרנית כמרכיב המאופיין במנהלים מקצועיים; והאחר, עלייתו של מעמד חדש, המורכב מפוליטיקאים מקצועיים שהשפעתם כבר לא היתה מבוססת על מעמד חברתי שעבר בירושה, אלא על מפלגות המונים שייצגו מיליונים.2 בפרספקטיבה היסטורית, ניתן לומר שמקס ובר צדק: שינויים רבים פקדו את העולם בשנים 1870-1970, אך בכל הנוגע למונחים של קביעת מדיניות בלטו שתי תופעות במערכות הממשל במערב: פוליטיקאים מקצועיים ועובדי מדינה מקצועיים (ביורוקרטים). לכך יש להוסיף את הגידול העצום בהיקף הביורוקרטיה במדינה המודרנית, ובהרחבה ניכרת של מספר עובדי המדינה. לדוגמה, בין השנים 1911-1970 גדל פי עשרה מספר המסמכים השנתיים שעסקו בתקנות ובתחיקה מִנהלית בדנמרק, ואילו בארצות הברית גדל "המרשם הפדראלי" (federal register) בכל הנוגע לפרסום תחיקה מִנהלית בשנים 1966-1975 פי ארבעה.3

בשנת 1981 פרסמו שלושה חוקרים, ג'ואל אברבך, רוברט פוטנאם וברט רוקמן, ספר ושמו ביורוקרטים ופוליטיקאים בדמוקרטיות מערביות.4 בספר מועלות שמונה שאלות עיקריות המתמקדות בפוליטיקאים וביורוקרטים כקובעי מדיניות: (א) במה נבדלים פוליטיקאים וביורוקרטים זה מזה; (ב) האם הם מגיעים לתפקידיהם מרקעים שונים; (ג) האם יש להם סדר עדיפויות שונה; (ד) האם הם מביאים בחשבון קריטריונים שונים כאשר הם באים לקבל החלטות; (ה) האם הם מתייחסים לענייני הציבור ולקביעת מדיניות בפועל באופן שונה; (ו) האם יש להם השקפות עולם שונות; (ז) כיצד משפיעים ההבדלים האלה על מערכת יחסי העבודה ביניהם ועל קביעת המדיניות בפועל; (ח) האם היה נוצר מצב שונה אם ביורוקרטים היו קובעי המדיניות הממשלתית ולא פוליטיקאים.5

את התשובות לשאלות אלו ניסו החוקרים להגיש באמצעות ארבעה מודלים (או כפי שהם העדיפו לכנות זאת, תמונות – images), שהתבססו על מחקר אמפירי שנעשה בשבע מדיניות דמוקרטיות, מערביות ומתועשות: בריטניה, גרמניה, צרפת, שוודיה, דנמרק, איטליה וארצות הברית. להלן הסבר קצר על כל אחד מארבעת המודלים.

מודל 1: מדיניות ואדמיניסטרציה (policy and administration)

מודל זה מניח שפוליטיקאים קובעים מדיניות, ואילו ביורוקרטים מוציאים אותה לפועל ועוסקים במִנהל. החוקר פרנק גודנו (Frank Goodnow) טען שעם המעבר מן המאה ה־19 למאה ה־20 נחלקו תפקידי ניהול המדינה לשתיים: רצון הכלל הבא לידי ביטוי בפוליטיקה, והוצאתו לפועל של רצון זה באמצעות האדמיניסטרציה. הנורמה המקובלת על פי תפיסה זו היא שעובד המדינה משרת את הפוליטיקאי. היתרון שיש לביורוקרט על הפוליטיקאי הוא ביכולתו של הביורוקרט לעסוק בפוליטיקה, אך בלי לשאת באחריות פוליטית לתוצאות מעשיו. מקס ובר ראה למעשה במודל זה את ההשתקפות האידאלית של מערכת היחסים שבין הפוליטיקאי לביורוקרט, אך גם הכיר בעובדה שאי אפשר להפריד הפרדה מוחלטת בין פעולה מִנהלית לפעולה מדינית. גם במצב שבו הביורוקרט היה רוצה למלא אחר מצוות אדונו הפוליטיקאי ותו לו, אין זה מעשי, שכן לפוליטיקאי חסרים המרכיבים המקצועיים, הידע והזמן לעסוק בכל התחומים המתחייבים מניהול מדינה מודרנית. למעשה, אומר ובר, הפוליטיקאי נמצא בעמדה של "דליטאנט" מול האמרכל המומחה.6

מודל 2: עובדות ואינטרסים (facts and interests)

מודל זה מניח ששני הצדדים, פוליטיקאים וביורוקרטים כאחד, משתתפים בקביעת המדיניות. במה אפוא נבדלים הם בתרומתם? הביורוקרטים מביאים עובדות וידע, ואילו הפוליטיקאים שמים דגש באינטרסים ובערכים; הביורוקרט שואל "האם זה יעבוד?" ואילו הפוליטיקאי שואל "האם זה יעוף?" לכן, בעוד הביורוקרטים מדגישים את הצד הטכני של המדיניות, הפוליטיקאים שמים דגש בתגובתם הם לציבור בוחריהם.7 החוקר הרברט סימון (Herbert Simon) ביקש להפריד בין המרכיב העובדתי למרכיב האתי שבקבלת ההחלטות, ומסקנתו היא שהביורוקרט מספק מומחיות, ואילו הפוליטיקאי מספק שיפוט ערכי.8 על פי המודל השני ישנו הבדל בין רציונל מִנהלי לרציונל פוליטי. בעוד הפוליטיקאי אינו רוצה לעסוק יתר על המידה בפרטים, המערכת הפוליטית זקוקה למידה גדולה יותר של בגרות כדי להיעזר ברציונל המִנהלי. החוקר קרל מנהיים (Karl Mannheim) טוען שנטייתו הטבעית של כל ביורוקרט היא להפוך כל בעיה פוליטית לבעיה מִנהלית.9 אצל משטרים דמוקרטיים קובע המודל השני שרואה את תפקידו של הפוליטיקאי לתווך, לאזן, ולהבהיר תביעות סותרות ואינטרסים מנוגדים, כל זאת לשם פתרון קונפליקטים חברתיים. אולם מודל זה גם הוא בעייתי, שכן בשנים האחרונות עולות השגות על ההבדלים שבין פוליטיקאים לביורוקרטים, לדוגמה, העלאת רמת החינוך וההכשרה של הפוליטיקאים מטילה צל כבד על המונופול שהיה לביורוקרטים בנוגע למומחיות.

מודל 3: אנרגיה ואיזון (energy and equilibrium)

על פי מודל זה, הן הפוליטיקאים הן הביורוקרטים קובעים מדיניות; אולם ישנו הבדל מהותי ביניהם: הפוליטיקאי מנסה להבהיר ולשלב אינטרסים רחבים ומפוזרים של יחידים לא מאורגנים, ואילו הביורוקרט מתווך בין אינטרסים צרים וממוקדים של קליינטורה מאורגנת; הפוליטיקאים נלהבים ואידאליסטים, ואילו הביורוקרטים זהירים, ריכוזיים ומעשיים; הפוליטיקאי רודף פרסום, ואילו הביורוקרט מעדיף את ה"חדר האחורי", עוסק בהסתגלות הדרגתית וחותר ליישם מדיניות מאוזנת בין צדדים המנוגדים זה לזה; השרים מכתיבים את המדיניות לביורוקרטים, והם שמספקים לשרים את האמצעים לביצועה.10 במציאות עולה שגם הפוליטיקאים וגם הביורוקרטים בודקים את המדיניות המִנהלית שלהם.

האינטרסים של הביורוקרט ממוקדים ומרוכזים על פי המחלקות המקצועיות שהוא מייצג. לפני תהליך התחיקה ולאחריו בודק הביורוקרט את קבוצות הלחץ הפוטנציאליות העלולות להיות מושפעות מהשינוי שיובא עקב התחיקה החדשה. תפקיד הביורוקרט במודל השלישי הוא לשרטט את מקבילית הכוחות הפוליטית המאורגנת. אולם ישנן שלוש מגבלות ליכולתו של הביורוקרט להשפיע על קיבוץ אינטרסים באמצעות תהליך מִנהלי:

(א) לביורוקרטים ישנה נטייה להתעלם מאינטרסים לא מאורגנים. לעומת זאת הפוליטיקאים נוטים להתערב בכל הנוגע לאינטרסים לא מאורגנים, כל זאת כדי להגביר את הפופולריות שלהם ואת פוטנציאל התמיכה בהם; (ב) ביורוקרטים אינם נוטים לגשר בין סקטורים פונקציונליים. למשל, לשרים בממשלת דנמרק יש קשר הדוק עם קבוצות אינטרסים מאורגנים, כגון איכרים, פועלים ופנסיונרים. ביורוקרטים נוטים "להאזין לתדר נמוך יותר" של קבוצות אינטרסים מאשר פוליטיקאים; (ג) יחסם של ביורוקרטים למקבילית הכוחות הפוליטיים הוא כאל עניין נתון, ואילו הפוליטיקאים נוטים להביט מעבר לזה. ככל שהפוליטיקאי משכיל ומוכשר יותר, כך מאפשר לו הדבר גיוס ונגישות למערך גדול יותר של כוחות פוליטיים. נוסף על כך, מערכת עקרונות פוליטית המלוּוה בחשיבה אידאולוגית יכולה לתת לפוליטיקאי יתרון בולט על הביורוקרט.11 המודל השלישי גם מניח שיש הבדל בין מזגו של הפוליטיקאי לזה של הביורוקרט. הבדל זה בא לידי ביטוי בעובדה שכבר נזכרה, שלפוליטיקאי יש יותר להט וקו חשיבה אידאליסטי, ואילו הביורוקרט נוטה לזהירות ומתינות, ובעיקר נמנע מקבלת סיכונים. לשני הצדדים כישורים פוליטיים, אך הפוליטיקאי מעדיף את דוכן הנואמים, ולעומתו הביורוקרט, המעדיף את חדר הוועדה. המודל מנסה גם לברר כיצד משפיעים ההבדלים בין ביורוקרטים לפוליטיקאים על ביצוע מדיניות בפועל – ראשית, כל אחד מהם נוטה להציג נושאים שונים שעל סדר היום הציבורי. בגרמניה לדוגמה, המקור ליוזמות מהמערכת הביורוקרטית מגיע לאחר תצפיות על ההתפתחויות בשטח, מגע עם קליינטורה של המחלקה או המשרד המטפל בתחום מסוים, או לאחר קבלת משוב מתכניות שכבר מיושמות בשטח. לעומת זאת, המערכת הפוליטית הגרמנית גילתה רגישות הרבה יותר גבוהה לדעת הקהל, ונטייה לסוגיות בעלות אופי פילוסופי ואידאולוגי המעסיקות את ציבור הבוחרים.

המחקר מניח ששום קבוצה של ביורוקרטים לא היתה מסוגלת ליזום ולקדם את תפיסת העולם הסוציו־אקונומית של ראש ממשלת בריטניה לשעבר, מרגרט תאצ'ר, ואותם הדברים גם נכונים לגבי נציג הלייבור הקיצוני אנתוני ודג'ווד הבן.12 המודל השלישי אומר שגם במקרה הגרמני וגם במקרה הבריטי, משמעותה של קביעת מדיניות מצד הביורוקרטים היא לשמור על הקיים יותר מאשר ליזום מדיניות חדשה. על פי החוקר מטאי דוגאן (Mattei Dogan) כל הרפורמות הגדולות שבוצעו באירופה לאחר מלחמת העולם השנייה היו פרי יוזמת מפלגות.13

מודל 4: בן הכלאיים הטהור (the pure hybrid)

כדי להבין את המודל הרביעי יש להקדים כמה דברים: המודל הראשון צמח באירופה במחצית השנייה של המאה ה־19 על בסיס הנחות היסוד של מקס ובר. המודל השני, שהציע מידה מסוימת של קביעת מדיניות בקרב ביורוקרטים, התאים למחצית הראשונה של המאה ה־20. המודל השלישי, המייחס לביורוקרטים גם פעילות פוליטית, צמח במחצית השנייה של המאה ה־20. במודל הרביעי לעומת זאת נעלמה "הדיכוטומיה הוובריאנית", ומועלה דגם משולב, או כמו שהוא נקרא במחקר "בן הכלאיים הטהור".14 המודל הרביעי מדבר על מיזוג בין שני התפקידים, אך מציין שהמבנה הארגוני משתנה ממדינה למדינה. ביפן וצרפת לדוגמה ישנה ניידות גדלה בין סולמות הקריירה של אדמיניסטרציה לפוליטיקה ולהפך. בבריטניה וגרמניה קיימת זליגה של "outsiders" לתוך המערכת הביורוקרטית, כלומר מומחים שלא באו מתוך שורות עובדי המדינה, תופעה שגם רווחת בארצות הברית. המחקר מכנה תופעה זו "ביורוקרטיזציה של הפוליטיקה ופוליטיזציה של הביורוקרטיה".15 יש המייחסים תופעה זו של "סופר ביורוקרטים" להתרחבות מוקדי כוח שלטוניים, כגון צוות הבית הלבן, הקבינט הבריטי ומשרד הקנצלר בגרמניה. חלוקה דומה קיימת בין מוקדי כוח במערכת הממשל השוודית. שאלה מרכזית שמעלה מחקרם של אברבך ושותפיו היא עד כמה פוליטיקאים וביורוקרטים דומים זה לזה כקובעי מדיניות?

בסיכום הספר אבחן את הדברים שעלו במחקרי בהקשר לארבעת המודלים שהוצגו כאן בשני שלבים: הראשון יביא את סיכום ממצאי מחקרם של אברבך ושותפיו לגבי ארבעת המודלים שהציעו, ואילו השני יבחן עד כמה ניתן ליישם את ממצאי מחקרם במקרה הישראלי להבנת מערכת יחסי העבודה שהתפתחה בין פוליטיקאים קובעי מדיניות לביורוקרטים, החל מתקופת פעולתה של "ועדת המצב" ועד לסוף הקדנציה של הכנסת הראשונה.

1. ראובני, ממשל המנדט.

2. ראה Weber, Politics as a Vocation, pp. 77-128

3. ראה Aberbach, Putnam and Rockman, Bureaucrats and Politicians, p. 3

4. שם.

5. שם, עמ' 4-5.

6. שם, שם.

7. שם, עמ' 6.

8. שם, עמ' 7.

9. שם, שם.

10. שם, עמ' 9.

11. שם, עמ' 10-11.

12. שם, עמ' 13.

13. שם, עמ' 15.

14. שם, עמ' 16.

15. שם, עמ' 19.