מדריך לוועדות חקירה

א. למה נכתב המדריך לוועדות חקירה?

כי כולם מדברים על ועדות חקירה אך רק מעטים מכירים אותן.

ועדות חקירה הפכו לתופעה נפוצה. הן מתמנות על ידי גופים רבים — הממשלה, שרים, הכנסת, ועדות של הכנסת, הצבא — על פי כתב מינוי הנקבע על ידי הגוף הממנה. הן פועלות על קו התפר שבין הליכים משפטיים, הליכים ציבורים והליכים מנהליים. הן מעוררות שאלות רבות וקשות לפיצוח.

ועדות חקירה פועלות באופן אינקוויזיטורי כלומר, חקרני: מעת שהתמנתה, הוועדה עצמה מבררת את האירוע. היא מעלה את השאלות לדיון, היא מנהלת את ההליך, היא חוקרת את העדים. ההליך האינקוויזיטורי הוא חריג בשיטה הישראלית, שבתי המשפט שלה פועלים באופן אדברסרי כלומר, לעומתי: השופט מכריע בין צדדים יריבים; הצדדים יוזמים את קיומו של ההליך, הם מחליטים על דרך ניהולו, הם מזמנים את העדים שיופיעו בו ומחליטים על ההליכים שיינקטו במהלכו, והם שחוקרים את העדים המופיעים בו.

תפקידן המרכזי של ועדות חקירה הוא לברר עובדות של אירוע מסוים ולדווח עליהן. מעבר לכך, אם אכן יש בכך צורך, ועדות חקירה מעריכות את העובדות בקני מידה ציבוריים — קני מידה של סבירות, הוגנות, זהירות וקיום ציפיות. גם בכך הן שונות מבתי המשפט, שתפקידם העיקרי הוא להכריע במחלוקת בין צדדים יריבים. בתי משפט מעריכים את העובדות בקני מידה משפטיים — קני המידה הקבועים בדין הרלוונטי לדיון בפניהם.

בצד הבדלים יסודיים אלה, קיימים גורמים אחרים המקרבים את דמותן של ועדות חקירה לזו של בתי משפט. ראשית, בראש ועדות החקירה הבכירות עומד שופט. שנית, במהלך פעולתה של ועדת חקירה ניתנת לצדדים העלולים להיפגע מהחקירה או מתוצאותיה אפשרות להתגונן בפני הפגיעה. שלב זה מדמה הליך אדברסרי בין שני צדדים (הוועדה מול מי שעלול להיפגע). בשלב זה העלולים להיפגע מיוצגים על ידי עורכי דין. לעתים קרובות מועלות בפני הוועדה שאלות משפטיות ודיוניות.

שלישית, ועדות חקירה מסוימות עשויות לכלול בדו"חות גם מסקנות אישיות כנגד המעורבים בחקירה, המטילות בהם דופי בגין מעשים או מחדלים הקשורים בנושא החקירה. דו"חות כאלה עשויים לכלול גם המלצות אישיות, לרבות המלצות בדבר השעיה, פיטורין, הרחקה מתפקיד, פסילה לתפקיד עתידי וסנקציות אחרות, חלקן בלתי מוגבלות בזמן. בדרך כלל, המלצות אישיות אלה מבוצעות. לעתים הסנקציות הכלולות בהמלצות של ועדות חקירה חמורות יותר מסנקציות המוטלות בהליך הפלילי. כתוצאה מכך נוצר דמיון בין דו"חות של ועדות חקירה לבין פסקי דין (וגזרי דין) של בתי משפט.

לבסוף, עניינים מסוימים הנדונים בוועדות חקירה עשויים להיות נדונים גם בבתי משפט ואף להפך. נוסף לכך, ההליך בפני ועדת החקירה, והדו"ח שהיא מפרסמת, נתונים לביקורת שיפוטית.

לפעולתן של ועדות חקירה נלווים גם היבטים ציבוריים ופוליטיים. בהיבט הציבורי, ועדות חקירה בכירות מוקמות כדי לברר עניין בעל חשיבות, המעורר מחלוקת ציבורית ופוגע באמון הציבור בממשלה ובגופים אחרים. נוסף לכך, באירועים הנבחנים על ידי ועדות חקירה בכירות מעורבים לעתים קרובות ממלאי תפקידים ציבוריים בכירים. כך, ועדות חקירה רבות עוסקות בצבא, בשב"כ, במוסד ובראשיהם. ועדות חקירה אחרות עוסקות בממלאי תפקידים בכירים בשירות המדינה. ועדות אלה אף בוחנות את דרך פעולתם של הגופים האמורים עצמם וממליצות המלצות מוסדיות לגבי שיפורים ושינויים הנדרשים בהם.

בהיבט הפוליטי, פעולתן של ועדות חקירה בכירות כוללת את בחינת התנהגותם של הממשלה, של שרים שונים ואף של ראש הממשלה. בהינתן שהקמתן של חלק מוועדות החקירה נובעת מסערה ציבורית, מטבע הדברים שהקמתן מערבת גם סערה פוליטית ודרישה להסקת מסקנות גם כנגד הדרג המדיני. דרישה זו נובעת גם מהתובנה שבמקרים רבים אין הצדקה להטלת אחריות רק על הדרג הביצועי, ואם אכן יש לדרג המדיני חלק באחריות לסוגיה הנדונה — יש לנהוג כלפיו בדיוק באותה דרך בה נוהגים בדרג הביצועי.

תיאור קצר זה ממחיש את העובדה שוועדת החקירה היא יצור חריג, יוצא דופן, הפועל על קו התפר שבין מספר תחומים העומדים במוקד תשומת הלב הציבורית. עניין נוסף מוסיפה העובדה שפעולתה של ועדת חקירה מותנית בהחלטה על הקמתה. להבדיל מבתי המשפט, הממשלה, הכנסת ומבקר המדינה — ועדת החקירה אינה מוסד קבוע, ופעולתה תלויה בהחלטה על הקמתה ובכתב המינוי הקובע את גבולות חקירתה.

במובן זה יש בוועדת החקירה קושי מובנה: הקמתה תלויה בהחלטה של הרשות המבצעת, אך מעת שהוקמה היא הופכת לכלי ביקורת על הרשות המבצעת. זהו מצב חריג שבו הרשות המבצעת מקימה מיוזמתה גוף שפעולתו עלולה לפגוע בה ולעתים אף ניתן לצפות שתפגע בה.

כל אלה הופכים את ועדת החקירה למוקד של דיונים משפטיים, ציבוריים ופוליטיים. מדריך זה נכתב כדי להציג בפני ציבור רחב את הסוגיות המרכזיות הקשורות לוועדות חקירה ולקיים בהן דיון, ככל הניתן — בדרך שאינה רק משפטית.3

3 לדיון משפטי בוועדות חקירה (בעיקר — ממלכתיות) ראו אביגדור קלגסבלד, ועדות חקירה ממלכתיות, נבו, 2001. (להלן: קלגסבלד).