הקדמה
ניסן לימור
מדיניות ההפרטה והמסחור של שירותים חברתיים מחוללת תהליכים שונים ונושאת עמה השלכות על כל מגזרי המשק השותפים לתהליך. הימשכותה והתרחבותה של מדיניות זאת משפיעות באופן מהותי על דרכי הפעולה והתפקוד של תאגידים עסקיים, ארגונים אזרחיים ומנגנון המִנהל הציבורי. שינויים אלה מחייבים את העושים במלאכה להכיר בקיומה של מציאות חדשה ולהתאים עצמם מולה, גם אם השפעתם של השינויים אינה בולטת לכאורה באופן מיידי.
הפרטה ומסחור נתפסים כצמצום מעורבותה של הממשלה בתחום הביצוע והעברת תפקיד זה לגופים חוץ־ממשלתיים. הממשלה, נטען, עניינה לעצב את המדיניות, להקצות אמצעים ולפקח על הנעשה. לפי תפיסה זאת, עיסוק בביצוע משמעו נֵטל מנהלי כבד ומיותר, הגם שעלות הביצוע הממשלתי גבוהה מזאת של הסקטורים האחרים, במיוחד בהשוואה לארגוני המגזר האזרחי.
אולם, משמעות מדיניות זאת רחבה ועמוקה יותר. נבחן להלן את ההיבטים העיקריים של הפרטה ומסחור והשלכותיהם על המנהל הציבורי ועל ארגוני המגזר האזרחי, נשוא הקדמה זו.
כאמור, ישנם מספר היבטים להעברת הספקתם של שירותים ציבוריים מהממשלה לגופים חוץ־ממשלתיים, מבחינתו של המִנהל הציבורי. בראש ובראשונה, מדיניות זאת מביאה עמה ניתוק הקשר הישיר בין המשרד הממשלתי הממונה לבין ציבור מקבלי השירות. בתהליך ההפרטה נכנס בין שני אלה גורם מתווך – ספּק השירותים. המשרד הממשלתי שעד אתמול הפעיל ישירות את הפעילות תוך שימוש באמצעים הממשלתיים העומדים לרשותו ובכפוף להוראות חוקי המשפט המנהלי, מוצא עצמו בזירה חדשה. לא עוד הוראות הממונה ויישומן בכפוף לנוהלי המשרד, כי אם קשר חוזי עם גורם חיצוני שאין לממונה במשרד שליטה ישירה על פעילויותיו. מכאן ההיבט השני – הרגולציה, המענה הניתן על־ידי הממשלה לעניין הפיקוח על הגוף המבצע. לכאורה, חיזוק תפקידי הפיקוח על־פי הגישה המסורתית; בפועל – פני הדברים שונים.
רגולציה אינה דרישה לקבלת דוחות ולביקורי מפקחים בשטח. היא מחייבת הכרה מקרוב של התהליכים ומיקודם במיוחד בצמתים קריטיים היכולים לשגר אותות התראה, בבחינת תמרור צהוב, טרם ייחצו הקווים. המעבר מנוהלי המשרד, מחלוקת העבודה והסמכויות שהיו בעבר, אל שיטת צומתי ההתראה, אינו קל ופשוט למנגנון הבירוקרטי. התוצאה – הרחבת דרישות הדיווח מגורמי הביצוע בהנחה שבאלה יהיה כדי להרתיע את הגוף המפוקח. השגת המטרה תלויה בכושרו של המפקח לָבוֹר את המוץ מהתבן בעִתו, כמו גם ביכולת להגיב מהר, לרבות הפעלת אמצעי אכיפה בכפוף לכללי החוק ולהוראות ההסכם.
לצד הרגולציה מתפתח תהליך נוסף – חוזה ההתקשרות. חוזה הוא ביטוי להסכמה הדדית של הצדדים לו. בפועל, החוזה הממשלתי כולל הוראות הבאות להרחיב על הרגולציה המוגבלת בהוראות הדין. היותו של החוזה חלק ממסמכי המכרז (ועל כך בהמשך), מעניק למשרד הממשלתי סמכויות נרחבות ויכולות פעולה גם בלא הזדקקות למנגנון האכיפה על זרועותיו. היותו של החוזה מסמך עב כרס, רב דפים וסעיפים, מבטיחה לממשלה אחיזה הדוקה ויכולת פעולה. הנה, אם כן, נוצרת מעין־ רגולציה חדשה, רגולציה מכוחו של הסכם ולא מכוחה של סמכות פורמלית בחוק. תהליכי הרגולציה וההתקשרות החוזית יוצרים כלים אשר נועדו לאפשר למשרד הממשלתי לקיים את הפיקוח הנדרש. אולם, כלי ודרכי הפעולה של המִנהל הציבורי אינם זהים לאלה של ארגוני המגזר האזרחי. כיוון שכך, נדרשים הארגונים להתאים עצמם לתרבות ניהולית זרה להם ובעקבות כך מתחולל תהליך המוכר בספרות ובמציאות בשם – איזומורפיזם. כלומר, שעתוק של התרבות הניהולית הציבורית אל המגזר האזרחי. תהליך זה אולי תואם את צורכי המִנהל הציבורי ביצירת מבנים ודרכי פעולה הדומים לו לצורכי בקרה, אולם הוא נושא עמו גם חוליים של הבירוקרטיה הממשלתית ופוגע ברוח העשייה של הארגונים הפרטיים הפועלים לתועלת הציבור או הקהילה.
היבט נוסף של מדיניות ההפרטה והמסחור הוא המכרז. התיאוריה מלמדת כי נכון ונדרש לאפשר לכל המעוניין להתקשר עם הממשלה ולספק לה שירותים. על הליך זה להיות שקוף ושוויוני לכול. בפועל, אין הדברים כך כאשר מדובר בפעילות מתמשכת או בנושאים ייחודיים הדורשים ידע ספציפי, התמחות והשקעה בבניית תשתיות נאותות. במגזר העסקי נמצא הפתרון בדרך של רישוי או זיכיון. כלומר, מי שעבר הליך מסוים (מכרז או אחר), מקבל זיכיון או רישוי מהמדינה להפעיל שירות לאורך תקופה ארוכה (בכפוף לתנאים שנקבעו) ואין הוא נדרש להליך מכרז אחת למספר שנים. שיטה זאת מעודדת השקעה בתשתיות אנושיות ופיזיות כדי לקיים את הפעילות באופן מיטבי. קיומם של מכרזים קצרי טווח (3-5 שנים) בתחום שירותי אנוש, אינו מעודד השקעה ומקשה על גיוס תרומות.
קביעת תנאים נוקשים במכרזים (שאף הם רבי סעיפים ודרישות) מטילה על הניגש למכרז הוצאות מרובות ואף נטילת סיכון. סיכון בעולם העסקי מתוחשב ומתומחר: גם כאשר מתממש הסיכון, קיים פיצוי מסוים במנגנון המס. סיכון, מבחינתו של ארגון המגזר האזרחי, עלול להיות סיום דרכו. זאת ועוד: תורמים, מתנדבים ובעלי עניין אחרים מצפים מכל ארגון לפעול בזהירות ולהימנע מליטול סיכונים. התוצאה: ארגונים קטנים נמנעים מלהגיש הצעות למכרז או שמגישים הצעות ממוצעות, ברמת שירות בינונית, על־מנת שלא להתחייב וליטול סיכון מיותר. המציאות מראה שהמגמה המסתמנת היא שהזוכים במכרזים הם הארגונים הגדולים. זכייה חוזרת במכרזים וצמיחת ארגונים לכדי גופים בעלי מחזורים כספיים גבוהים מאוד (מאות מיליוני שקלים), מביאות להפיכתם של ארגונים אלה לגופים ממוסדיים המתקשים לקדם יַזמוּיות וחדשנות בתחום פעילותם. מתהליך זה הכול מפסידים – המדינה, הממשלה, החברה והארגונים.
התמשכותה של מדיניות ההפרטה והמסחור מביאה עמה התרחקות גורמי המשרד מהשטח ועמה איבוד מידע וידע עדכני על התחום בכללו ועל הנעשה בפועל. גם להיבט זה נמצא מענה – בניית מנגנון השתלמות והתעדכנות מקצועית שוטפת של עובדי המשרד הממשלתי. אף על פי כן, הניסיון בעולם מראה כי תהליך זה אינו מתקיים כסדרו ועם השנים נוצר פער רחב בין הידע והניסיון שנצבר בידי ספקי השירות לבין הממונים במשרדים הממשלתיים. פער הידע עלול להביא לאחת או יותר מן התוצאות האפשריות – קביעות משרדיות, לרבות מדיניות ציבורית, חסרות ביסוס מקצועי; הקשחת הרגולציה; דלדול אפקטיביות הרגולציה והפיקוח, בין השאר על־ידי היווצרות רגולטור שבוי בידי גופי הביצוע; וכן, איבוד שליטה ציבורית על העשייה בפועל.
ארגוני המגזר האזרחי, אף הם מצויים בתהליכי שינוי כתוצאה ממדיניות ההפרטה והמסחור של הממשלה. ראשית, כאמור לעיל, מתקיים שעתוק דרכי הפעולה של המִנהל הציבורי אל ארגונים אלה, ועוצמתו גוברת עם הזמן, במיוחד כאשר במקביל לתהליך זה נלווית תלות גוברת במימון הציבורי. ככל שגוברת התלות מתגבר השעתוק; האחד מזין את השני והארגון מאבד לא רק מכוחו, אלא גם מערכיו הייחודיים, לרבות יכולתו לחדש וליזום פעילויות חדשות. ספרות מחקר ענפה עוסקת בתהליכים אלה ומצביעה על השחיקה הנגרמת לארגונים עקב כך.
הליכי המכרז, וההתחייבות לקיום פעולות בכפוף לתנאי המכרז וההסכם, מחייבים את הארגון ליטול סיכונים כלכליים משום שאין ודאות באשר למועד קבלת המימון הממשלתי או באשר לעיתוי הגעת התרומות, ומאידך – האפשרות לגיוס אשראי מוגבלת ביותר, אם בכלל. המגבלות לגבי צבירת כספים או לגבי שימוש בכספים מיועדים, מצמצמות במאוד את יכולות התמרון הפיננסי, ולעתים – אף לא מאפשרות להתמודד עם מצוקות תזרים המזומנים.
הצורך להתמודד עם אתגרי מציאות משתנה, מביא עמו צורך לאמץ תפיסות חדשות ושיטות ניהול, לרבות אלה המקובלות במגזר העסקי. שיטות מדידה ודיווח, ניהול כוח אדם, כספים, שיווק, יחסי ציבור, וכיוצא באלה – פעולות המלוות את הפעילות המקצועית תופסות מקומן בארגוני מתנדבים שבעבר לא היו מודעים להן. גם דמות המנהל מושפעת מהדרישות מנושא משרה זה. לעתים, נמצא כי תהליכים אלה משליכים גם על חברי הארגון והוועד המנהל שלו. לא מעטים המקרים בהם מצטמצם מספר חברי הארגון, ותלותו של הוועד המנהל במנהל הארגון גוברת. ככל שקשריו של המנהל השכיר עם הפקידוּת הממשלתית טובים יותר וביכולתו להביא אמצעים מהקופה הציבורית, כך נחלש מעמדו של הוועד – הרובד הציבורי של הארגון. התרחשויות מסוג זה פוגעות בארגוני המגזר האזרחי כמגזר, ובארגונים עצמם כפרטים.
התלות המוגברת בתקציב הציבורי מביאה את ארגוני המגזר האזרחי לפתח משאבים שאינם מהקופה הציבורית. אחד האפיקים שמקבל בשנים האחרונות תשומת־לב וקידום הוא המיזמים המניבים. קיומם של מיזמים אלה מחייב השקעה, קרי – מציאת מקור מימון ראשוני, ובנוסף: הסדרה משפטית ומיסויית שתאפשר לארגון המגזר האזרחי שאינו למטרת רווח, לקיים פעילות עסקית שפירותיה יועברו לארגון על־מנת לקדם את מטרותיו החברתיות. רשם העמותות הוציא אמנם לאחרונה הנחיות בעניין זה, אולם עדיין אין בהן מענה מלא שבכוחו למנף את האפשרויות הגלומות במיזמים אלה.
שינוי נוסף המתרחש בארגוני המגזר האזרחי הוא ההכרה בהיותם גורם מתווך, גוף המקשר בין הממשלה לבין הציבור אותו הם משרתים. תובנה זאת הכרחית על־ מנת להשיג שני יעדים – תמיכת הציבור, לרבות גיוס אמצעים מקִרבו (מתנדבים, תרומות ונכסים שווי כסף), מחד גיסא; והצגת הצלחות בהשגת יעדים בפני הגורם המממן, מאידך גיסא. היותם גורם מתווך, מחייב ראייה רחבה ומקיפה של סביבתם, הטיית אוזן למגוון בעלי העניין ומציאת פתרונות שיענו באופן מיטבי לציפיותיהם ולצורכיהם.
ההבנה כי הצלחה היא סם החיים של הארגון ומבטיחה את המשך קיומו, מביאה עמה תובנה כי על הארגון להשקיע בלמידה ובהתחדשות, בגורם האנושי ובתשתיות ניהוליות ופיזיות. אלה חיוניים על־מנת להבטיח קיימוּת על פני זמן. הקושי העיקרי הטמון ביישום מדיניות שכזאת נעוץ במגבלות המשאבים ובדרישה לעמוד בהוראות שיעור הוצאות המנהלה וההוצאות הכלליות החלות על ארגוני המגזר האזרחי. נוסיף על כך גם את רתיעתם של תורמים וקרנות פילנתרופיה להעמיד אמצעים לנושאים שאינם למימון ישיר של הפעילות במסגרת יעדי הארגון. ובנוסף, שיטת המכרזים, אליה התייחסנו לעיל, מהווה גורם בולם בפני השקעה בפיתוח ובהתחדשות.
כאשר שני המגזרים – המגזר הציבורי וארגוני המגזר האזרחי – מצויים, מחד גיסא, בתהליכי שינוי בעלי השלכה רחבה; ומאידך – הכול מצויים באותה סירה החותרת לקדם מענים לצורכי הציבור, נוצר מכנה משותף חזק מבעבר: הצורך בהידברות בין־מגזרית. מאז שלהי המאה ה־20 אנו עדים לתהליכי הידברות בין ממשלות לארגוני המגזר האזרחי, לרבות כריתת אמָנוֹת. ההבנה כי ממשלה בעידן הנוכחי אינה יכולה לתת מענה לכל אזרח, בכל נושא, זמן ומקום, הביאה ממשלות לאמץ מדיניות של פתיחות ושיתוף־פעולה עם ארגוני המגזר האזרחי. מן העֵבר האחר – ארגוני המגזר האזרחי ערים לכך כי מרחב פעולתם והמשאבים העומדים לרשותם, נגזרים מן המדיניות הציבורית, ואם רצונם הוא לקדם את מטרותיהם, עליהם למצוא נתיבים להידברות, על אף הקשיים הכרוכים בכך לנוכח ההבדלים בתרבות הארגונית ובדרכי הפעולה השונות. בעידן בו המושג משילוּת היה לנפוץ, דומה שדווקא בו מצוי הפתרון. אין מדובר עוד במשילות המסורתית, כי אם בגישה חדשה. על שיטת המשילות החדשה להיות פתוחה, מכבדת וקשובה למגזר האחר, מכירה ביתרונות ובמגבלות של כל מגזר, וכזו המבקשת לקיים שיח ולנהל תהליך סינרגטי תוך התמודדות עם חסמים בכל אחד מהמגזרים ובשיתוף־הפעולה ביניהם.
הפרקים באסופה זאת מציגים בפני הקורא מגוון רחב של פעילויות המתקיימות על־ידי ארגוני המגזר האזרחי. קיומן הוא פרי יוזמה של הארגונים או של המשרד הממשלתי הרלבנטי וקידומן לכדי מעשה הוא תוצאה של שיתוף־פעולה בגיבוש דרכי פעולה משותפות. בפני הקורא נפרשת שורה מרשימה של פעילויות שעל אף הקשיים שעמדו בפניהן, הצליחו להתפתח ולהתקיים. אולם, עיון מעמיק מצביע על קשיים המצויים ברקע, ביניהם כאלה העשויים לפגוע בקיימוּת הפעילות לאורך זמן; כמו גם על הבעייתיות בהעלאת רמת השירות וטיובה. גם הקשיים הכלכליים בהם מצויים ארגונים אלה ותלותם בתקציב הציבורי, אינם נסתרים מהקורא. פתרונות נקודתיים לקושי זה או אחר, כמו גם מציאת דרך אד־הוק לעקוף חסם שניצב בדרך, מאפשרים אמנם את קיומן של פעילויות הארגונים, אך אינם תוצאה של מדיניות כוללת המכוונת לעודד ולקדם את שיתוף־הפעולה הבין־מגזרי, להסיר חסמים ולמצות את הטוב והראוי מהתהליכים אותם סקרנו לעיל.
בפברואר 2008, קיימה ממשלת ישראל לראשונה דיון שעניינו המדיניות הציבורית כלפי ארגוני המגזר האזרחי. בכך הלכה הממשלה בעקבות ממשלות רבות אחרות שעשו כן מאז שלהי שנות ה־90 של המאה שחלפה. בהמשכה של החלטה זאת הוקם שולחן עגול, תלת־מגזרי, לקיום שיח משותף ולהעלאת קווים לפתרון מִגוון סוגיות הנוגעות לקידום נושאים לתועלת הציבור והקהילה. בהמשך לתהליך השולחן העגול, החלו פעילויות ברמת המשרדים הייעודיים, בינם לבין עצמם ובינם לבין ארגוני המגזר האזרחי. הצלחתו של שיח זה ותוצאותיו יהיו, בראש ובראשונה, מבחן ליכולתה ולנכונותה של הממשלה להפיק לקחים מתהליכי ההפרטה והמסחור, וכן – לרצונה לתת מענים לפערים החברתיים ולנושאים קהילתיים ואנושיים. השגת יעדים אלה לא תיתכן בלא הכרה בחיוניות פעילותם של ארגוני המגזר האזרחי והסדרת היחסים עמם באמצעות שיח משותף ופתוח, כמו גם בעיצוב מדיניות ציבורית כוללת והסרת חסמים בנושאים משפטיים, כלכליים ורגולטיביים הנוגעים לפעולתם.
קוראים כותבים
אין עדיין חוות דעת.