המל”ל

פתח דבר

במרס 2011 השלמתי שתי שנות כהונה כיועצו לביטחון לאומי של ראש הממשלה וכראש "המטה לביטחון לאומי". כשבועיים קודם לכן, ב־20 בפברואר, הוציא ראש הממשלה בנימין נתניהו את ההודעה הבאה מטעמו:

ד"ר ארד ביקשני לפני זמן־מה, שבתום השנה השנייה לכהונתו כראש "המטה לביטחון לאומי", יסיים תפקיד זה על מנת לשוב לאקדמיה. לאור כישוריו וקשריו הבין־לאומיים, הצעתי לו שיֵצא לשרת את המדינה בתפקיד דיפלומטי בחו"ל [...] את "המטה לביטחון לאומי" [...] חיזק עוזי וקידם לרמה הגבוהה ביותר שגוף זה ידע אי־פעם. לכל תפקידיו הביא איתו יכולות מקצועיות מהמעלה הראשונה, ובזכותן, כמו גם בזכות מרצו ומסירותו, תרם תרומה גדולה לביטחון המדינה ולמעמדה. רק אני יודע את גודלה והיקפה של תרומה זו [...] בטוחני שימשיך לעשות חיל בכל תפקיד שאליו ייקרא — באקדמיה או בשירות המדינה.

שבועיים אחר כך התכנסו בחדר הישיבות של הקבינט שרים, בכירי הלשכה והמשרד, אישים ממערכת החוץ והביטחון ועמיתַי מהמל"ל. כנהוג במעמדי פרֵדה, מצא ראש הממשלה לנכון לשבח את אשר לדעתו ראוי. מאחר ששירַתִּי תחתיו בלשכת ראש הממשלה בשתיים מהקדנציות שלו, תחילה כיועצו המדיני בממשלתו הראשונה, טרם הקמת המל"ל (בשנים 1999-1997), ואחר כך כיועץ לביטחון לאומי וראש המל"ל בממשלתו השנייה (בשנים 2011-2009) — בסך הכול כחמש שנים — הוא מצא לנכון לסקור את אבני הדרך הבאות:

[...] אתה אמרת לי לקראת סוף הקדנציה [הראשונה]: צריך לבנות מועצה לביטחון לאומי. היתה התנגדות רבתי בכל המערכת [...] עוזי היה זה שדחף יותר מכל גורם אחר. הוא שיכנע אותי להקים מל"ל, היה מעורב בקביעת דפוס פעולה [...] הביא דוגמאות מגרמניה, מבריטניה ומארצות הברית [...] והקמנו את המל"ל. מועצה זו קירטעה במובן מסוים עד הקדנציה השנייה. כשנכנסתי [לקדנציה השנייה] לא היה ספק בכלל שעוזי צריך לעמוד בראשה. עוזי נתן למועצה דחיפה אדירה. כל מי שמסתכל מה קרה במל"ל מבחינת השותפות בהחלטות החשובות, באיוש ובהעלאת רמת הפעולה של המל"ל [...] עוזי, יש לך זכות יוצרים, זכות בונים וזכות מפַתחים במל"ל [...] המל"ל עדיין מתפתח תוך כדי תנועה, אבל התפתח ללא הכר בזכות הפעולות שעשית.

אכן, הקמת המל"ל וקידומו היו מבחינתי עניין שהאמנתי בו מאז גויסתי לשירות המדינה ב־1975, ובמשך שלושים שנות עבודתי במשרד ראש הממשלה — במוסד למודיעין ולתפקידים מיוחדים הכפוף במישרין לראש הממשלה, שבו עשיתי כ־25 שנה, ואחר כך חמש השנים שעשיתי בלשכתו של בנימין נתניהו. במוסד שימשתי תחילה כעוזר בכיר להערכה לראש אגף המחקר, ובהמשך מילאתי שורת תפקידים אחרים, עד למינויי לראש אגף המחקר עשרים שנה אחר כך. רוב אותה תקופה עסקתי למעשה באיסופו ובהפקתו של מודיעין אסטרטגי — המודיעין שנועד לקברניטים ולקבינט, כשראש הממשלה הוא הכתובת העיקרית לו. קיווינו שלמודיעין זה יהיו צרכנים רלוונטיים בצמרת, ואך טבעי הוא שציפינו כאנשי מודיעין שיתקיימו מערכת או מנגנון של קבלת החלטות באותה צמרת, שישכילו לצרוך את המודיעין המוזרם להם ויממשו את התועלת הגלומה בו.

קודם לכן, בתחילת שנות השבעים, בעת עבודתי על דוקטורט באוניברסיטת פרינסטון בארצות הברית, ובהמשך לכך, בעבודתי ב"מכון הדסון" עבור משרד ההגנה האמריקאי, עמדתי מקרוב על השתכללות מנגנוני המדיניות בממשל בתחומי החוץ והביטחון ועל התפתחות שיטות הניהול שם. עיינתי ברפורמות שבוצעו בפנטגון בממשל קנדי, בין היתר על ידי שר ההגנה מקנמרה, כמו גם ברפורמה במחלקת המדינה, שאותה הוביל תומס שלינג בממשל ג'ונסון, וכמובן בתפקודה של "המועצה לביטחון לאומי" במתכונותיה השונות עבור נשיאים שונים. בתוך כך נוכחתי בתועלתם של שיטות מקצועיות וסדרי קבלת החלטות ממוסדים, ושל אימוץ כלים משוכללים יותר להחלטות בנושאי החוץ והביטחון, ובהם שיטות מתקדמות, כגון ניתוח מערכות, תכנון תקצוב, חקר ביצועים, עלות־תועלת ועוד.1

בישראל היו באותם ימים לא מעט בכירים שדחפו לתיקונים ארגוניים ותהליכיים למען שיפור סדרי קבלת ההחלטות בצמרת הממשל. עם כמה מהם היה לי שיג ושיח לפני הצטרפותי למוסד ואף אחריה. ביניהם היו האלופים אהרן יריב ואברהם (אברשה) טמיר, הפרופסורים יחזקאל דרור וסעדיה עמיאל, ובהמשך השרים גד יעקבי ומשה ארנס, שמתוך היכרותם מקרוב את תהליכי קבלת ההחלטות הלוקים בארץ, פעלו לכינונו של גוף כמו "המועצה לביטחון לאומי" במשרד ראש הממשלה.

כבר אז, בשנות השבעים, האמנתי שמנגנון דמוי "מועצה לביטחון לאומי" אצל ראש הממשלה יהיה הגוף הנדרש לצריכתו המועילה של מודיעין אסטרטגי, כדי שיהיה ניתן לתכנן את המדיניות עבור ראש הממשלה ומועצת שריו. בהיעדר מנגנון כזה, כך טענתי, ייגרע ערכו של המודיעין, ותהליכי קבלת ההחלטות יהיו לוקים בחסר. לדעתי זו נתתי ביטוי בצורות ובמסגרות שונות. כך, למשל, בדיון סגור שנערך בשלהי שנות השבעים בראשות האלוף אהרן יריב, שצידד כבר אז בהקמת "מועצה לביטחון לאומי", אמרתי וכתבתי מפורשות כי הדבר נחוץ, וכי אילו היתה קמה מועצה כזו בישראל, היא היתה הופכת לצרכן המובהק של הערכות המודיעין האסטרטגיות שקהילת המודיעין מפיקה.2

בהמשך עבודתי במערכת הביטחון ובכמה צמתים לאורך כמה תקופות, ומתוך בסיסי מעורבות שונים, הייתי שותף לאלה שיזמו את הקמת המל"ל והביאו לכינונו. במוסד הקימותי בסוף שנות השמונים, בהנחייתו של ראש המוסד דאז שבתי שביט, את "הצוות האסטרטגי" — קבוצת עילית של מומחים, חוקרים ובכירים מזרועות המערכת, שיועדה כולה למודיעין אסטרטגי ואף לתכנון אסטרטגי, בראש ובראשונה עבור ראש הממשלה. יהיו אלה בכירי אותו "צוות אסטרטגי" שב־1991 ירכיבו ויאיישו את "הצוות לביטחון לאומי" שיכונן ראש הממשלה שמיר ואשר יהווה תקדים ראשון למיקומו של מטה כזה במשרד ראש הממשלה בירושלים.

שנת 1991 היתה נקודת ציון חשובה. בתיקון לחוק יסוד: הממשלה הונחו אבני פינה לשני מוסדות — האחד ועדת שרים לחוץ וביטחון והשני צוות לביטחון לאומי במשרד ראש הממשלה. בכך עוגנו חוקתית הקבינט והמל"ל העתידים לקום.

כאמור, בתקופת ממשלת נתניהו הראשונה, בשלהי שנות התשעים, שימשתי היועץ המדיני לראש הממשלה ודחפתי ופעלתי, הפעם מתוככי לשכת ראש הממשלה, להקמת מל"ל. כוונת נתניהו עם כניסתו לתפקיד ראש הממשלה להקים מל"ל לא הסתייעה עקב התנגדות מערכת הביטחון. המסקנה שלי אז היתה כי נוכח התנגדות מערכתית כה עזה יהיה צריך לחולל שינוי מבפנים, מתוך "האקווריום". התמקמתי שם כיועץ מדיני ב־1997, וכך סייעתי לפריצת הדרך ב־1999 שהביאה להקמת המל"ל. מאז ועד 2008 בנו והובילו אותו ראשיו — דוד עברי, גדעון שפר, עוזי דיין, אפרים הלוי, ישראל מיכאלי, גיורא איילנד, אילן מזרחי ודני ארדיטי. סייעתי פה ושם בעבודתם, וכן עזרתי לקדם את הארגון, ומשהחלה חקיקת חוק המל"ל, נתתי לה כתף בשמשי יועץ מיוחד לוועדת החוץ והביטחון של הכנסת. משנתניהו הטיל עלי ב־2009 לעמוד בראש המל"ל, נרתמתי לתפקיד וליישומו של החוק בכל מאודי, שוב מתוך אותה תובנה כי רק על ידי ההתמקמות ב"אקווריום" ופעולה נמרצת מבפנים יהיה ניתן לחולל את השדרוג הארגוני השאפתני שחוק המל"ל דרש.

נכנסתי לתפקיד בעיניים פקוחות, כשאני ער ומודע לעוצמת ההתנגדות שבה נתקלו ראשי המל"ל הקודמים, כפי שהעיד על כך ראש הממשלה עצמו. חיזוק המל"ל ויישומן של דרישות חוק המל"ל החדש מ־2008 חייבו לא רק שינוי ארגוני, אלא גם התגברות על המכשולים שהוערמו בדרך מצד גורמים במערכת ואף בלשכת ראש הממשלה, שחיזוק המל"ל היה לצנינים בעיניהם. על אופייה ה"עקוב מדם" של המערכה יעידו הביטויים שיש שנזקקנו להם: אני עצמי המשלתי את המאמץ הצפוי כ"הבקעה דרך שדות מוקשים אל מול אש ביורוקרטית נגדית עזה"; יורשי בתפקיד, יעקב עמידרור, התייחס אל "אגלי הדם הטריים שמצא ניגרים מעל לגדרות" שאותן פרצתי. למעשה, לא היתה לנו אפשרות אחרת, וכל המכיר את הקושי שבביצוע שינוי ארגוני עמוק וכנגד התנגדות עיקשת, היה מבין זאת. בזכות כך, וגם בזכות התנופה ונכונותם של לא מעטים שלקחו חלק במאמץ מתוך הכרת הצורך ומתוך נכונות לשחות נגד הזרם, הגיע המל"ל לאותה נקודה גבוהה שעליה הצביע ראש הממשלה בדברי הפרֵדה ממני. לצד חקיקת חוק המל"ל ב־2008 הועברה באותה שנה למל"ל האחריות המעשית על הכנת עבודת המטה לישיבות הקבינט. כך נוצר החיבור הפונקציונלי המתבקש בין גוף ההחלטה העליון של הדרג המדיני, הלוא הוא הקבינט, לבין המל"ל, הלוא הוא הוא גוף המטה התומך. את מסגורם יחדיו, בדומה לנהוג בחו"ל, ראוי לכנות "המועצה לביטחון לאומי".

בבואי למל"ל פגשתי את לימור בן־הר, שותפתי לחיבור ספר זה, שעבדה בתחום בקרת נשק ואסטרטגיה. בזכות הצטיינותה בתפקידים שמילאה שם ולאור הכשרתה וניסיונה בארצות הברית במיזמי רפורמה, מיניתי אותה לראשת המטה שלי, תפקיד שבו כיהנה כשנתיים וחצי. הספר כתוב אפוא מנקודת מבט של משקיפים־משתתפים בתהליך, שליוו את המל"ל ופעלו מתוך שורותיו לפיתוחו ולחיזוקו. בספר נפרשת יריעה רחבה, הנסקרת כרונולוגית, למן שורשיו של המל"ל לפני כחמישים שנה. מובן שנקודת מבטנו אינה אובייקטיבית, באשר נמנינו עם אלה שראו במל"ל גוף חיוני להסדרת תהליכי קבלת ההחלטות בצמרת ולהשבחתם. כתבנו מסכת זו על סמך חקר חומרים שהם כבר נחלת הכלל, ותוך שאנו שופטים את הדברים על סמך ניסיוננו ונקודות מבטנו, כמי שמכירים את המל"ל מבפנים ובתקופות שונות. העובדה ששירַתִּי בלשכת ראש הממשלה בשתי תקופות שונות על ציר הזמן, הקנתה פרספקטיבות משתי נקודות תצפית שונות על התהליך הנסקר בספר זה.

הספר אינו בוחן את הנושאים המהותיים המרכיבים את מדיניות החוץ והביטחון של ישראל. אין בו, למשל, כל דיון וניתוח של תהליך ההסדרים המדיניים, של מרכיבי תפיסת הביטחון או של טיב האתגרים האסטרטגיים הנמצאים בלב הביטחון הלאומי. בכל התחומים הללו עסקנו הרבה כעובדי המל"ל וכעובדי מדינה, אך אין הם נושאי העיסוק של ספר זה. הספר גם אינו בוחן את ראשי הממשלה לדורותיהם, ובוודאי אינו חורץ דעה על דרכם וסגנונם בהנהגה.

חשוב גם לציין שלמרות ששירתי במישרין תקופה ארוכה תחת בנימין נתניהו, כולל כאמור חמש שנים לצדו, אין ספר זה מכסה את מכלול מדיניותו, פועלו ודמותו של נתניהו. אלה היו, כמובן, נהירים לי היטב. בדברי הפרֵדה שלו אמר נתניהו כי שררו בינינו יחסי קרבה אינטלקטואלית ואישית, מעבר ליחסי העבודה המקצועיים. אכן כך היה אך גם ממד זה אין מקומו בספר זה. הציר המרכזי בפרקים שלפנינו הוא המל"ל והתפתחותו כמוסד וכגוף תומך החלטות בצמרת אצל ראשי הממשלה לדורותיהם.

הספר מהווה כרוניקה של תהליכי שינוי ותיקון, ובכללם רפורמות ארגוניות־מוסדיות, שהתרחשו בצמרת מערכת הביטחון והחוץ של ישראל. פועלם של ראשי הממשלה שיוזכרו, כמו גם החלטות שקיבלו או דרכם בהנהגה, תוארו כבר בספרות הענפה שקיימת בתחום זה. לעומת זאת, בולטת קלישות הספרות העוסקת בניתוח המוסדי־ארגוני את סדרי קבלת ההחלטות בצמרת ומסגרותיהם.3 נקודת מבט זו היא תחומו של ספר זה.

הדגש שלנו על הראייה הארגונית־מוסדית נובע מכמה טעמים: הראשון והברור הוא כי מדובר בשינוי ארגוני — הנושא המרכזי של הספר — ואך נכון הוא להתמקד בו באמצעות נקודת המבט המוסדית־ארגונית. כל אימת שנדרשו תיקונים כלשהם בפעילות החוץ והביטחון של ישראל בעקבות טראומות תפקודיות — מחדלים, ליקויים, שגיאות וממצאים של כשל וליקוי, כפי שנותחו על ידי ועדות חקירה, מבקר המדינה או בדיון הציבורי והפוליטי — הסעד האופרטיבי שהומלץ היה במטבע של רפורמות, שינויים ותיקונים ארגוניים־מוסדיים. גם כאשר הסיבות לקלקול או למחדל נמצאו ברמת הפרט או בהסברים נסיבתיים מסוימים, סל התרופות כלל שינוי סדרים ותהליכים ארגוניים, עד כדי שינוי מסגרות ומוסדות או הקמתם של גופים ייעודיים. והרי זה הסיפור עצמו — הסיפור על הצורך, המאבק וההקמה של המל"ל.

הספרות האקדמית והמקצועית על מערכות החוץ, הביטחון והמודיעין בישראל כתובה לרוב מתוך גישה תיאורית. לא כן מוצרים של גופי בקרה, כגון אלה של מבקר המדינה, הכנסת או דוחות של ועדות החקירה השונות, שעל רובם ככולם אנחנו נסמכים בספר זה. אלה אינם מסתפקים בתיאור המצב הקיים. התעסקותם בחסר ובפגום נועדה להסקת מסקנות, להפקת לקחים ולגיבוש המלצות בכל הנוגע לשינויים ולתיקונים. כאמור, לא אחת גררו מסקנות אלו המלצות לביצוע שינויים ארגוניים־מבניים, עד כדי הקמתם של גופים חדשים. כזהו גם סיפורו של המל"ל — ממצב שבו לא היה קיים כגוף למצב שבו הוא הוקם, מצא את מקומו ומתפקד. לכל אלה שקראו ופעלו להשגת יעד זה, הכרוך בפועל ברפורמה רבתי הממוקדת בצמרת הממשל בארץ, יכולים אנו לקרוא ה"רפורמיסטים". נקודת המבט של מחברי ספר זה היא אפוא של "רפורמיסטים" שיישמו את אשר דגלו בו. לכן תובן ודאי ההטיה הטבעית של פירוט רב יותר לתקופות שבהן היינו מעורבים ושבהן חלו המפנים.

שאלה היסטורית נוקבת מזדקרת אצל כל מי שאמון על הגישה המוסדית לקבלת החלטות בצמרת ולהסתכלויות השוואתיות כלפי הצמרות במדינות אחרות בעולם: הכיצד זה שבישראל, עמוסת האתגרים הביטחוניים, תיפקדו ראשי הממשלה במשך שנים כה רבות ללא מטה או מנגנון מקצועיים שיסייעו להם בקבלת החלטות בתחומי החוץ והביטחון, בין שקיבלו החלטות כאלו בגפם ובין שקיבלו אותן בשבתם בראש מועצת השרים? כיצד התהווה חסר זה, ומדוע לא התמלא למרות דרישות מפורשות של ועדות חקירה ושל מבקר המדינה בעקבות מחדלים כאובים? מדוע גם לאחר שדרישות אלו הוצגו, בוששו להגיע התיקונים המתחייבים? הכיצד זה שדווקא בישראל בלט היעדרו של מנגנון זה לצד ראש הממשלה במשך שנים כה רבות, שעה שאין מדינה מתוקנת בעולם, גדולה כקטנה, המשוללת גוף כזה? ומדוע אפילו לאחר שכבר התקבלו החלטות בממשלה ויצאו הקריאות, נותרו ההחלטות בבחינת אות מתה?

הספר עומד על הסיבות, הגורמים והכוחות שחסמו ומנעו את הקמתו של גוף כזה והציבו מכשולים בדרכו. הסיבה העיקרית להיעדר מל"ל, כך מסתבר, היתה כי בעשרים השנים הראשונות והמכוננות למדינת ישראל שימש ראש הממשלה כמעט תמיד גם כשר ביטחון. כך, התקיימה זיקת כפיפות ישירה בין צה"ל ומשרד הביטחון לראש הממשלה, ובפועל, מערכת הביטחון וצה"ל היו לגורם שנתן לו, גם בתפקידו כראש הממשלה, שירותי מטה וייעוץ. הספר סוקר את ההתנגדות ארוכת השנים להקמת המל"ל, שנבעה מאינטרסים ארגוניים ומוסדיים המושרשים עמוק בקרקע הביורוקרטית. ביתר שאת מתאר הספר את הדחפים החזקים ואת המעשים לכינונו של גוף חדש יש מאין, שיסדיר ויטייב את תהליכי קבלת ההחלטות, וזאת על רקע ההתרחשויות והאירועים שחלו באותן תקופות.

היה זה מאמץ רבתי להביא לבנייתו ולביסוסו של גוף מטה מרכזי במשרד ראש הממשלה, שעד עצם היוולדו נדרשו שנים רבות, ורק כשבאה שעת רצון בשנת 1999 התאפשרה הקמתו. השנים שלאחר מכן היו שנות התארגנות אל מול מכשולים ומתנגדים רבים. רק בואה של שעת רצון שנייה ב־2008, בעקבות חקיקה, הביאה למפנה שתוצאותיו הן התמקמות הגוף במרכזו של צומת קבלת ההחלטות. או־אז התאפשר לו לאסוף כוחות ולהתחיל למלא את ייעודו.

קודמי בראשות המל"ל היו בכירים רבי־הישגים מתוך מערכת הביטחון הלאומי, עתירי ניסיון ביטחוני, פיקודי וארגוני. כל אחד מהם הניח בתקופתו לבנה על גבי לבנה וקידם את המל"ל, אך דרכם לא היתה סוגה בשושנים. הם נאלצו להתמודד עם מכשולים, התנגדויות וקשיים, להתגבר על חסמים ועל צעדים שננקטו נגד המל"ל וגם כלפיהם אישית. כל אחד מהם תרם בדרכו הן לבנייתו של המל"ל והן להתקדמותו בתחומים ובאופנים שונים. לא חשבתי לרגע שאהיה פטור, כראש המל"ל, מהתמודדויות כאלו. נהפוך הוא, היה צפוי כי ככל שאלחץ על דוושת הגז במאמץ עיקש למצות את שעת הרצון, כך אמשוך אש מכל עבר. אולם היה ברור כי תנופה כזאת הכרחית כדי להבקיע את החומות ולחולל את המפנה החיוני שיאפשר את יישום ייעודו של המל"ל על פי החוק שזה עתה חוקק. יורשי בראשות המל"ל נדרשו לבסס את אשר נבנה ולהעמיקו ולטייב את העשייה. כך עשו, עם עליות ומורדות.

בסופו של דבר, מעשה בניית המל"ל היה סיפור הצלחה — הצלחתו של תהליך שינוי ארגוני רב־חשיבות. זוהי מסכת של התגברות על מהמורות ומכשולים בדרך ושל תהליך ארוך, מפותל וסיזיפי; של ניסיונות לחולל רפורמות שנתקלו במחסומים; של תלאותיהם ומאמציהם של כל מי שפעלו לכונן את המל"ל מתוך המערכת ומחוצה לה. ההצלחה שבהצבתו בעמדה הקדמית שבה הוא נמצא עתה — כאשר העומד בראשו כיועץ לביטחון לאומי מעורה ומעורב בקבלת ההחלטות בצמרת ומסייע להשגתן ולעתים לביצוען, וכאשר המל"ל, כגוף, מאורגן ומשולב במערכת — ראויה לתיעוד ולציון. מן הדין אפוא שקורותיו של המאבק על המל"ל, קידומו וביסוסו ינותחו ויסופרו הן משום שמדובר בגוף שתחומי פעולתו חיוניים, והן משום שהשתלשלות מעשה בנייתו טרם נכתבה.4 סיבה נוספת לכתיבת הספר היא הרצון להביא לידיעת הציבור הרחב את אשר טרם הובא לידיעתו — כי המל"ל כבר אינו גוף בחיתוליו, המרוחק ממרכז העצבים וזניח בהשפעתו, וכי ההפך הוא הנכון: בשנים האחרונות תפס המל"ל את מקומו במשרד ראש הממשלה, והוא ממלא בהשקט את משימותיו. את מידת האיכות ותרומת התפקוד של המל"ל ישפוט הזמן, וסביר להניח כי יש עדיין כר נרחב לשיפור. אך עובדה מוגמרת היא שמנגנון המל"ל, שכמותו מצוי כאמור בכל מדינה מתקדמת, קיים ופועל גם בישראל וכבש לעצמו מעמד. לבסוף, אם הספר נראה מעין Apologia Pro Vita Sua (״הצדקת חייך״) כביכול, אזי יש בכך קורטוב של ממש, אך לא במובן אפולוגטי, כי אם במובן סוקרטי של הצדקת הדרך והמאבק.5

ואלה פרקי הספר: פרק א' יציג את המערכת הממשלית המעורבת בענייני ביטחון לאומי, את הצמרת שניצבת בראש הפירמידה — ראש הממשלה, מועצותיו ויועציו — ואת התפתחות המושג "ביטחון לאומי" במרוצת השנים. פרק ב' יסקור את התקופה שבין קום המדינה לשנות התשעים של המאה העשרים, תקופה שבה לא היתה לישראל "מועצה לביטחון לאומי", אף כי רבו הדחפים והמצדדים בכך, בדרך כלל בעקבות מחדלים וּועדות בדיקה וחקיקה. פרק ג' סוקר את פריצת הדרך למן הודעת ראש הממשלה נתניהו ב־1996 על הקמת "מועצה לביטחון לאומי" — כוונה שסוכלה על ידי מערכת הביטחון ומתנגדי הרעיון — ועד שב־1999 הסתייע הדבר, והוקמה "מועצה לביטחון לאומי" בישראל. פרק ד' מכסה את העשור של כהונת ראשי הממשלה ברק, שרון ואולמרט, שבו התארגנה המועצה ואף פעלה, אך קירטעה, בלשונו של נתניהו, הרחק ממוקד קבלת ההחלטות בירושלים ונתקלה במחסומים שהרחיקו אותה בפועל מתרומה של ממש. פרק ה' מתמקד בדחפים שהלכו והתחזקו לרפורמה ארגונית ולחיזוק מעמדה של "המועצה לביטחון לאומי" מצד מבקר המדינה, ומאז מלחמת לבנון ב־2006 גם מצד ועדת וינוגרד וּועדת ליפקין־שחק. כל אלה התנקזו לכלל מהלכי חקיקה, כאשר המאבק תועל לזירת בית המחוקקים, עד שבשנת 2008 חוקק חוק המל"ל. פרק ו' מנתח את אדני המסד הנורמטיבי שהתגבש מכל הכיוונים — ביקורת המדינה, ועדת מרידור, ועדת וינוגרד וּועדת ליפקין־שחק, שיחד עם החוק מקנים תשתית מחייבת למשימות המל"ל, לייעודו ולכלים האמורים להינתן לו לצורך מילוים. פרק ז' דן במפנה שהחל ב־2009, כאשר במהלך ממשלתו השנייה של נתניהו השתדרג המל"ל, הטמיע בתוכו את משימות היועץ המדיני והתמקם במרכז העצבים בצמרת — בצומת קבלת ההחלטות במשרד ראש הממשלה בירושלים — ונבנה על פי דרישות חוק המל"ל. הפרק סוקר את המפנה ואת התחזקות המל"ל, ובמיוחד את התבססות תפקידו של העומד בראשו, היועץ לביטחון לאומי.

פרק ח' משרטט וממליץ על כיוונים נדרשים להשלמת המלאכה, ובראשה אתחול, מיסוד והסדרה של "המועצה לביטחון לאומי". מיסוד זה פירושו ראיית "המועצה לביטחון לאומי" כמסגרת החובקת את הדרג המדיני עם הדרג המקצועי — הוא "המטה לביטחון לאומי". יש להתקין את הנהלים המסדירים את גופי הדרג המדיני המוסמך המרכיב את "המועצה" — ראש הממשלה ושריו, ובעיקר הקבינט כדרג עליון, כשמתחתיו "המטה לביטחון לאומי", כדרג המקצועי המופקד על עבודת המטה במשרד ראש הממשלה בענייני החוץ והביטחון. זאת, בדומה למסגור הארגוני־תפקודי בארצות הברית ובבריטניה. בישראל כבר קיימת מידה לא פורמלית של מסגור כזה, אך יש להגדירו סטטוטורית ולהסדירו באופן קבוע.

יש להקים פונקציה של יועץ למודיעין לאומי מקצועי במטה ראש הממשלה, לצד "המטה לביטחון לאומי", אך לא כחלק ממנו. פונקציה זו תהווה איבר אינטגרלי של "המועצה לביטחון לאומי", והעומד בראשה יהיה כפוף במישרין לראש הממשלה. הקמת הפונקציה מחויבת גם על סמך המלצות חוזרות ונשנות מאז שנות השישים של המאה הקודמת, שנותרו עד היום בבחינת אות מתה. נוכח הזיקה שבין מודיעין לאומי ובין מדיניות הביטחון הלאומי, היעדרה של פונקציית המודיעין בצמרת גורם לנכות תפקודית קשה.

יש למקד את המל"ל בייעודו המרכזי — להיות הגורם האחראי לכל התיאום והאינטגרציה של עבודות המטה הכלל־מערכתיות המכינות, הנדרשות עבור הדרג המדיני לצורך קבלת החלטות בנושאי חוץ וביטחון. יש להשלים את התהליך שכבר החל ברפורמה של 2008, כך שיכוסו פערים שעדיין קיימים לגבי הסמכתו של המל"ל לשאת באחריות למשימות אלו. בתוכן נכללים תפקודו העל־מערכתי והבין־משרדי של המל"ל ומיסוד אמצעי הרישות (networking), ובראש ובראשונה של צוות ההיגוי הבין־משרדי בראשותו, בתור הכלי המרכזי והמובהק שישמש תכלית דומה לזו של "פורום הסגנים" בארצות הברית ושל מסגרות מקבילות במדינות אחרות.

יש להשלים את הטלת כלל משימות הערכת המצב, התכנון והתקצוב על המל"ל. בעוד שהערכת המודיעין הלאומית התקופתית צריכה להתגבש מתוך קהילת המודיעין, על המל"ל לשכלל את יכולתו לעמוד במשימות התכנוניות והאינטגרטיביות שהוטלו עליו על פי החוק. משימות אלו כוללות, בין השאר, הערכת מצב הביטחון הלאומי — תקופתית, גלובלית או נושאית וממוקדת. המל"ל גם יצטרך להשיג על תפיסת הביטחון, ובמיוחד על מרכיביה העיקריים ועל האיומים והמענים העיקריים הנכללים בה. כן יצטרך להתייחס לתקציב הביטחון, תוך שימת דגש על הגדרת הצרכים וסדרי העדיפויות.

עדכון אסטרטגיית הביטחון הלאומי הוא משימה נוספת של המל"ל שיש לקדם, אף שאינה מופיעה במסד הנורמטיבי הקיים שלו. על המל"ל להיות הגוף שמגבש ומנסח אסטרטגיה זו — בבחינת אסטרטגיית־על או אסטרטגיה רבתי, כנהוג בגופים המקבילים המובילים בעולם. כמו כן, יש לוודא הטלת כלל משימות המטה לעתות חירום ומשבר על המל"ל. מאז 2011 ערוך "המטה לביטחון לאומי" באיוש, במתקנים הדרושים, בציוד ובאבזור ההכרחיים לניהול משברים. זהו מן המובהקים שבייעודים של גופים כמו המל"ל, וזהו המצב אצל הגופים המקבילים בחו"ל. הכרחי שתוסדר לאלתר השמשתם של המתקנים ודרכי קבלת ההחלטות, כך שיתנהלו במקצועיות הגבוהה ביותר. נוסף על כך, נדרשת הסדרה של רישות המל"ל עם פונקציות מקבילות בחו"ל, כמכשירי תיאום ועדכון שוטפים.6

הכרחי לחזק את משרד החוץ — הרגל הצולעת במערכת החוץ והביטחון של ישראל. יש לבצע רפורמה שתכליתה להביא לכך שמשרד החוץ יגדיל את פרישתו הבין־לאומית וישכלל את יכולותיו בתחום תכנון המדיניות ויהיה מאויש בסגל דיפלומטי מנוסה ומיומן ברמה הגבוהה ביותר. כך תתאפשר השתלבות גבוהה יותר של משרד זה בתהליכי עיצובה של מדיניות החוץ של ישראל והוצאתה לפועל. ייתכן שתידרש חקיקת חוק שירות החוץ לצורך כך.

לבסוף, על המל"ל להוות "מובלעת של איכות" במשרד ראש הממשלה, כיאה לגורם המקצועי שאמור לעסוק בנושאים שהם בנפשה של האומה. צריך להעלות את הרף המקצועי ואת מדדי האיכות והביצוע המקצועיים של המל"ל ושל יתר הגורמים והגופים המרכיבים את הדרגים המקצועיים של "המועצה לביטחון לאומי" לרמה הגבוהה ביותר. הדבר אמור להתבטא במינוי הכשירים והמוכשרים שבעובדי המדינה לתפקידים אלה. עליהם להיות ברמות המקצועיות הגבוהות ביותר במערכת ולעבוד במתקדמות שבשיטות העבודה המוכרות בשטחיהם המקצועיים. יש כר נרחב להשבחה בתחומים אלה של איכות מקצועית, ובזה יש להתרכז עכשיו, בתור השלב הבא הטבעי של חיזוק המל"ל.

פרקי הספר נכתבו על ידי שנינו — לימור בן־הר ואנוכי. פתח הדבר ואחרית הדבר נכתבו על ידי החתום מטה. מטעמי נוחות, כל אימת שדברים מתייחסים אלי, הם נכתבים בגוף ראשון יחיד. נקטנו בספר סגנון תיאורי, לרוב על דרך ההצגה הכרונולוגית של השתלשלות הרפורמה בצמרת, כאשר אנו נוגעים באירועים שהיוו את ההקשר של אותם ימים ומאזכרים את הנפשות הפועלות העיקריות שהיו מעורבות בתהליך. לעתים אנו מעמיקים בתיאור טיבה של העשייה המצופה ממנגנון דמוי "מועצה לביטחון לאומי". אז נדרשים אנו להיבטים ומינוחים תפקודיים ומקצועיים, כיאה לספר שעוסק בפרקטיקה עצמה.

לא עמדו לרשותנו יומנים, מסמכים, תעודות, מברקים ושאר מקורות ראשוניים רלוונטיים, שהיו מאפשרים כתיבה היסטורית מתועדת, שיטתית ומוסמכת. באופן טבעי, אלה עדיין מסווגים וגנוזים. על כן סביר להניח שהחסרנו לא מעט נתונים, מה גם שכל דבר שהשתיקה עדיין יאה לו אינו מובא בספר במודע. התבססנו בעיקר על מקורות מוסמכים שהִנם כבר בחזקת הכלל, בהם הודעות רשמיות גלויות, הדוחות התקופתיים המקיפים שפירסם מבקר המדינה על המל"ל ב־2006 וב־2012, התבטאויות והודעות פומביות של גורמים מוסמכים, כמו גם עדויות ואף פרסומים של מי שנמנו עם מקבלי ההחלטות בדרג המדיני. כמו כן התבססנו על הפרויקט "ביטחון לאומי וקבלת החלטות בצמרת" שמצא ביטוי גם ב"כנסי הרצליה" שייסדתי וניהלתי במרכז הבינתחומי.

אנו חבים תודה לעמיתים ששירתו בלשכות ראשי הממשלה והמל"ל לדורותיהם, ואשר חלקו עמנו את ניסיונם ותובנותיהם, לרבות במסגרת כינוס בין־דורי מאלף שערכנו ב־2012 במרכז הבינתחומי. מחקריהם של פרופ' יחזקאל דרור וד"ר יהודה בן מאיר, ובמיוחד של ד"ר שלומית קרן, היו לתועלת מרובה. תודות למי שסייע במלאכה, ובהם ד"ר נמרוד טל, יונתן רול, אורי שדות, עידית פיק, מיכל וינר ואריה אידן. העורך הראשי, שמואל רוזנר, והעורכת והמפיקה גלית גינסברג־גולדרייך מהוצאת "דביר" סייעו רבות, ועל כך הערכתנו הרבה. לבסוף, הוקרתנו לרוג'ר הרטוג וליוסי הולנדר על תמיכתם במחקר ששימש את הספר. האחריות לנאמר בו היא, בוודאי, עלינו בלבד.

תקוותנו היא שהספר יספק עניין רב, יהווה משאב תיעודי וניתוחי וימצא את מקומו בספרות שעניינה תהליכי ומנגנוני קבלת החלטות בשטחי החוץ והביטחון הלאומי. במיוחד אנו מקווים שהספר ישכיל ואף יועיל למי שעוד ילכו בנתיבי העיון והמעש למען ביטחון ישראל.

עוזי ארד

ט׳ באב, תשע"ו